Kath. Akademie, Frankfurt
Akademiegespräch
im Dompfarrsaal, Domplatz 12, Frankfurt/M.

Das Boot war „Voll“?!

Einwanderungskonzepte der Parteien, Verbände und Kirchen

EINWANDERUNGSKONZEPTE

IAB Kurzbericht

Ausgabe Nr. 15 / 27.8.2001

Aktuelle Analysen aus dem Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesanstalt für Arbeit

Autor/in
Johann Fuchs
Manfred Thon

Fachkräftemangel

Wie viel Potenzial steckt in den heimischen Personalreserven?

Um einem künftigen Mangel an Arbeits- und Fachkräften zu begegnen, sind auch Alternativen zur Zuwanderung im Gespräch – In den Varianten der Potenzialprojektion des IAB sind sie bereits weitgehend enthalten

Bis etwa 2010/2015 ist lediglich mit einer leicht rückläufigen Entwicklung des Erwerbspersonenpotenzials in Deutschland zu rechnen. Sie kann durch Zuwanderung aus dem Ausland vergleichsweise leicht ausgeglichen werden. Danach aber nimmt das heimische Erwerbspersonenpotenzial derart ab, dass eine vollständige Kompensation durch Auflenwanderungen nahezu ausgeschlossen erscheint. Zuwanderung darf deshalb nicht die einzige Antwort auf die demografische Herausforderung sein. Auch andere Wege können und müssen eingeschlagen werden, um dem Fachkräftemangel entgegenzuwirken. Die Verengung der einschlägigen Diskussion auf Zuwanderungsfragen sollte aufgebrochen und mit Ansätzen zur Erschließung heimischer Personalreserven zu einem Bündel verschnürt werden.

Bei Überlegungen zu sinnvollen Reaktionen auf die erwartete Bevölkerungsentwicklung und ihre Folgen darf die zeitliche Perspektive nicht vernachlässigt werden. Im Hinblick auf die Entwicklung nach 2010/2015 sind schon heute Initiativen zu entwickeln. Insbesondere dürfen Strategien zur Erschließung des „heimischen Arbeitskräftepotenzials“ nicht erst in der kritischen Phase begonnen werden. Denn jede Option braucht Zeit, bis sich ihre Wirkung entfalten kann.

Der Hintergrund

Unabhängig von der laufenden Debatte um einen akuten Fachkräftemangel steht die Zuwanderungsdiskussion vor allem unter dem Aspekt der langfristigen Bevölkerungsentwicklung in Deutschland. Bei aller berechtigten Skepsis gegenüber Zukunftsaussagen über einen Zeitraum von mehreren Jahrzehnten ist festzustellen, dass im allgemeinen dazu keine Prognosen erstellt werden, also Aussagen zur wahrscheinlichen zukünftigen Entwicklung. Statt dessen werden sogenannte Modellrechnungen erarbeitet, die aufzeigen, wie die Entwicklung verläuft, wenn gewisse Annahmen gemacht werden. Bei Bevölkerungsvorausschätzungen beziehen sich diese Annahmen zunächst auf die Geburten- und Sterbewahrscheinlichkeiten. Selbstverständlich ist eine Aussage über deren künftige Größe mit Unsicherheiten behaftet. Durch Modellrechnungen mit unterschiedlichen Annahmebündeln lässt sich aber zeigen, in welchem Umfang Bevölkerungszahl und -struktur auf Änderungen in diesen beiden Einflussgröflen reagieren. Als Ergebnis solcher Sensibilitätsrechnungen lässt sich festhalten, dass der Bevölkerungsrückgang ein hohes Maß an Wahrscheinlichkeit hat. Es ist darüber hinaus zu bedenken, dass bei einer Lebenserwartung von fast 80 Jahren der Entwicklungstrend der Gesamtheit der Bevölkerung nur ganz allmählich geändert werden kann. Würde beispielsweise der sehr unwahrscheinliche Fall eintreten, dass innerhalb der kommenden zehn Jahre die Geburtenraten um die Hälfte ihres gegenwärtigen Wertes ansteigen, (1) dann würde die Gesamtzahl der Bevölkerung trotzdem noch etwa 50 Jahre lang abnehmen. Erst ab ungefähr 2060 würde die Bevölkerungszahl auf erheblich niedrigerem Niveau konstant bleiben.

Zahl und Altersstruktur der potenziell verfügbaren Arbeitskräfte, des sogenannten Arbeitskräfte- oder auch Erwerbspersonenpotenzials, entwickeln sich auf lange Sicht weitgehend parallel zur Bevölkerung (Fuchs/Thon 1999). Die Entwicklungstendenzen beim Erwerbspersonenpotenzial sind vor allem demografisch determiniert und somit gleich denen der Bevölkerung. Man kann daher auch bei der Entwicklung des Erwerbspersonenpotentials von einer ähnlich hohen Wahrscheinlichkeit ausgehen wie bei der Bevölkerung.

Ohne Zuwanderung würde das Erwerbspersonenpotenzial selbst bei einem beachtlichen Anstieg der Erwerbsbeteiligung zwischen den Jahren 2000 und 2010 um mehr als eine halbe Mio. Erwerbspersonen abnehmen. (2) In den darauf folgenden 30 Jahren verstärkt sich dieser Prozess enorm. Standen dem Arbeitsmarkt im Jahr 2000 noch rund 42 Mio. Menschen zur Verfügung, wären es im Jahr 2040 nur mehr 26 bis 27 Mio. (Abbildung 1). Aufgrund der Stärke des demografischen Trends wird man diese Entwicklung nicht umkehren können. Dennoch ist es möglich, den Rückgang abzubremsen, teils durch Zuwanderung, teils durch Aktivierung von Beschäftigungsreserven im Inland (siehe Walwei 2001). Im Folgenden werden einige Ansatzpunkte zur Ausschöpfung und Erweiterung des heimischen Erwerbspersonenpotenzials aufgezeigt und – soweit möglich – quantifiziert.

Erschließung heimischer Personalreserven

Aktivierungsstrategien für die kurze Frist

Bei der Aktivierung des heimischen Arbeitskräftepotenzials steht an erster Stelle die Eingliederung der Arbeitslosen und der sogenannten Stillen Reserve in den Arbeitsmarkt. Nach derzeitigem Stand könnten dann zusätzlich rd. 6 Mio. Personen (3,9 Mio. Arbeitslose und 2 Mio. aus der Stillen Reserve) aktiv am Erwerbsleben teilhaben. Allerdings dürfte eine entsprechende Erhöhung der Nachfrage nach Arbeitskräften allein zur Integration dieser Personen in den Produktionsprozess nicht genügen. Hierfür sind weitere Anstrengungen bei Qualifizierung und Flexibilisierung (insbesondere der Arbeitszeiten) sowie bei der Vereinbarkeit von Familie und Beruf notwendig.

Abbildung 1

Strategien zur Erweiterung des Erwerbspersonenpotenzials

Erst in zweiter Linie bietet sich eine Erweiterung des Erwerbspersonenpotenzials an. Nach der IAB-Projektion ist bis etwa 2015/2020 bei einer durchschnittlichen Zuwanderung wie in der Vergangenheit zumindest kein eklatanter Potenzialrückgang zu erwarten. (3) Ein jährlicher Wanderungssaldo von 200.000 Ausländern würde dazu führen, dass das Erwerbspersonenpotenzial in diesem Zeitraum in etwa unverändert hoch bleibt (siehe noch einmal Abbildung 1). Erst danach ergibt sich ein – dann allerdings kaum mehr vermeidbarer – Rückgang.

Verdeutlicht sei dies an der Entwicklung der Zahl der jüngeren Arbeitskräfte in Deutschland (vgl. Abbildung 2). Sie geht vom Basisjahr 1996 bis 2010 um rd. 1,5 Mio. Personen zurück, dann bis 2040 aber um weitere 2,5 Mio. Personen, so dass dann nur noch 6,2 Mio. 15- bis unter 30-Jährige im Erwerbspotenzial zu finden sind.

Abbildung 2

Häufig werden Lösungen der sich abzeichnenden Probleme darin gesucht, die Erwerbstätigkeit von Frauen weiter zu steigern und ältere länger im Arbeitsleben zu halten. In der Projektion des IAB sind diese Überlegungen aber bereits vorweggenommen.

So wird in zwei Varianten unterstellt, dass sich die Erwerbstätigkeit der Frauen, insbesondere der verheirateten deutschen Frauen, deutlich ausweitet. Nach der sogenannten oberen Erwerbsquotenvariante steigt die Erwerbsbeteiligung dieser Personengruppe bis auf Werte, wie sie derzeit bei den Männern im besten (Erwerbs-)Alter beobachtet werden. Deshalb ist in diesem Bereich eine weitere Steigerung wohl kaum mehr möglich. Demonstriert sei dies an der Entwicklung der Potenzialerwerbsquote der deutschen verheirateten Frauen im Alter von 40 bis unter 45 Jahren in Westdeutschland. Vor etwa 40 Jahren lag deren Erwerbsbeteiligung noch bei etwa 37 %, 1996 schon bei rd. 75 %. Nach der Projektion des IAB wird sie innerhalb der nächsten 40 Jahre auf nicht weniger als 93 % nach der unteren bzw. auf rd. 98 % nach der oberen Variante der Potenzialprojektion steigen (vgl. Abbildung 3). Die Potenzialerwerbsquote der verheirateten Frauen dieses Alters läge damit gleichauf mit der Erwerbsbeteiligung der nichtverheirateten Frauen und der der Männer.

Abbildung 3

Ein derartig kräftiger Anstieg der potentiellen Frauenerwerbsbeteiligung ist allerdings nur unter bestimmten Voraussetzungen zu verwirklichen. Zum einen wird eine weitere Steigerung der Erwerbswünsche von Frauen vorausgesetzt (Stichwort: Wertewandel). Zum anderen muss eine realistische Möglichkeit zur Berufstätigkeit gegeben sein (Stichwort: Vereinbarkeit von Familie und Beruf). Damit die Erwerbswünsche realisiert werden können, bedarf es allerdings weiterer Anstrengungen, die Rahmenbedingungen der Erwerbsarbeit von Frauen zu verbessern (unter anderen durch mehr Teilzeitarbeitspl‰tze und bessere Mˆglichkeiten der Kinderbetreuung, Ganztagsschulen u.a.m.).

Auch die Erwerbsquoten der älteren, also der 55- bis unter 65-Jährigen, wurden in der Projektion – entgegen dem langjährigen Trend – bereits langfristig angehoben, um die angestrebte Heraufsetzung der gesetzlichen Altersgrenzen vorwegzunehmen. Es ist allerdings zu bedenken, dass in Zukunft der reguläre Übergang in Rente wahlweise ab 62 Jahren möglich ist, wenn auch mit Abschlägen bei der Rente. Dies macht Vorausschätzungen in diesem Bereich besonders unsicher, weshalb bei der Quantifizierung einer Ausweitung künftiger Alterserwerbstätigkeit mit Vorsicht vorgegangen wurde. Maximal ist nach unserer Projektion durch die Anhebung der Erwerbsquoten älterer z. B. für das Jahr 2030 lediglich ein Plus von rd. 600 Tsd. Personen in Gesamtdeutschland zu erreichen (ohne Wanderungen, obere Erwerbsquoten-Variante gegenüber der Rechnung mit konstanter Erwerbsbeteiligung).

Aktivierung arbeitsmarktfernerer Personengruppen

Eine weitere Erhöhung des heimischen Erwerbspersonenpotenzials ließe sich durch die Aktivierung des als „latent“ bezeichneten Potenzials erreichen. In Frage kommt dafür eine Reihe von Untergruppen der Bevölkerung.

Als erstes ist die Anhebung der Erwerbsbeteiligung ausländischer Frauen auf das Erwerbstätigkeitsniveau der deutschen Frauen zu nennen. Für die letzten 25 Jahre lässt sich aber bei keiner Altersgruppe ausländischer Frauen ein langfristig steigender Trend der Erwerbsbeteiligung ausmachen. Eine Variante mit steigender Erwerbsbeteiligung ausländischer Frauen würde also ein ganz neues Szenario darstellen, für das bislang jegliche Anhaltspunkte fehlen. Würde man trotzdem – als Setzung – die Erwerbsbeteiligung ausländischer Frauen langfristig derjenigen der deutschen angleichen, kommt man z. B. für Westdeutschland rein rechnerisch auf eine Potenzialausweitung von nur etwas mehr als 300 Tsd. Personen bis 2030 (ohne Wanderungen, obere Erwerbsquoten-Variante).

Schließlich könnte man an eine weitere Steigerung der Alterserwerbstätigkeit denken, die über den bereits berücksichtigten Ansatz hinausgeht. Es ist aber zu beachten, dass der vorliegenden Projektion das Potenzialkonzept des IAB zu Grunde liegt. Demgemäss sind nicht nur die arbeitslosen, sondern auch die aus Arbeitsmarktgründen vorzeitig aus dem Erwerbsleben ausgeschiedenen älteren im Potenzial enthalten. Eine Potenzialausweitung bei den älteren würde also nicht nur auf die Vollausschöpfung des heute vorhandenen Potenzials und damit auf eine erhebliche Steigerung der Alterserwerbstätigkeit hinauslaufen, sondern Verhaltensänderungen in bisher nicht gekanntem Ausmaß voraussetzen. Dies ist zumindest aus heutiger Sicht keine realitätsnahe Annahme. Denn derzeit ist nicht das fehlende Potenzial an älteren das Problem, sondern die fehlende Eingliederung in den Arbeitsmarkt. Auf die Unsicherheit einer Vorausschätzung bei geltendem Recht ist schon hingewiesen worden.

Deutlich ausweiten (gegen¸ber der Potenzialprojektion) ließe sich das Erwerbspersonenpotenzial älterer Frauen. Ob dies allerdings angesichts von Wahlmöglichkeiten beim Zeitpunkt des Übergangs in Rente, von familiären Zusammenhängen (z. B. dem Wunsch von Eheleuten nach einem gleichzeitigen Übergang in den Ruhestand) und von vermehrt durchgängigen Erwerbsbiographien bei Frauen tatsächlich gelingt, muss dahin gestellt bleiben.

Spätestens an dieser Stelle muss auch auf den unbestimmten Zusammenhang zwischen der Zahl der Personen im Potenzial und dem letztendlich entscheidenden Arbeitsvolumen hingewiesen werden: Eine nennenswerte Potenzialausweitung bei den älteren dürfte wohl nur bei einer deutlichen Ausweitung von Teilzeitarbeit realisierbar sein. 4

Diskutiert wird auch eine Verlängerung der Lebensarbeitszeit durch eine Verkürzung der Ausbildungsdauer. Verkürzte Erstausbildungszeiten könnten angesichts der steigenden Qualifikationsanforderungen, denen sich die Beschäftigten nach IAB-Projektionen gegenübersehen werden, kontraproduktiv sein. Zudem wird wegen des raschen Veraltens von Wissen künftig mehr denn je eine laufende Weiterbildung nötig sein. Sollte es also zu einem früheren Einstieg in das Erwerbsleben kommen, so müssten diesen Gewinnen an Arbeitspotential die Verluste aus einer wachsenden (vorübergehenden) Nichterwerbstätigkeit wegen Fortbildung gegengerechnet werden.

Schlussbemerkungen und Fazit

Hinzuweisen ist noch auf die qualitative Dimension. Eine Politik, die allein auf die – in Personen gemessene – quantitative Beeinflussung des Erwerbspersonenpotenzials abzielt, wird den künftigen Herausforderungen nicht gerecht. Entscheidend wird die Qualifikationsstruktur der Erwerbspersonen sein. Diese könnte sich – mehr noch als die rein quantitative Komponente des Arbeitskräfteangebots – als Engpassfaktor für das Wirtschaftswachstum herausstellen. Die neuesten Befunde des IAB zu den derzeit zu beobachtenden Tendenzen sprechen eine deutliche Sprache: Die Bildungsexpansion ist zum Stillstand gekommen (vgl. Reinberg 2001).

Schon angesprochen wurde die Frage der Arbeitszeit. Man könnte die durch die Arbeitszeitverkürzung der letzten Jahrzehnte entstandenen „Zeitreserven“ gewissermaßen als Puffer nutzen, um den – in Köpfen gerechneten – Rückgang beim Arbeitskräftepotenzial teilweise auszugleichen. Im Vordergrund werden dabei sicher nicht Veränderungen der tariflich vereinbarten Wochenarbeitszeit stehen können. Eine große Rolle dürften dagegen die individuellen Arbeitszeitpräferenzen spielen. Da es sowohl unerfüllte Verlängerungswünsche als auch Verkürzungswünsche gibt, dürfte der „Nettoeffekt (dieser Wünsche) zunächst einmal offen“ sein (Walwei 2001: 7), wobei die Auswirkungen sicherlich auch gestaltbar sind.

Offenkundig gibt es eine Reihe von Möglichkeiten, den – oft befürchteten – Rückgang des Arbeitskräftepotenzials abzubremsen. Jeder dieser Wege hat seine eigenen Vor- und Nachteile. Aus heutiger Sicht (unter dem Eindruck einer „schwächelnden“ Konjunktur) und selbst in den kommenden 10 bis 15 Jahren mögen Gedanken um die Erschließung von heimischen Personalreserven vielleicht nicht vordringlich sein. Bedenkt man die Wirksamkeit und die Fristigkeit eines jeden Ansatzes, spricht vieles dafür, auch dieses Problem rechtzeitig anzugehen und mehrere Wege zugleich einzuschlagen. Die Verengung der Diskussion um den Fachkräftemangel auf Zuwanderungsfragen sollte überwunden und das weite Feld der Erschlieflung heimischer Personalreserven ebenfalls auf die Tagesordnung gesetzt werden.

Anmerkungen
1 Statistisch ausgedrückt, würde die Nettoreproduktionsrate auf den Wert 1,0 steigen, gegenüber einem Wert von z.Zt. rd. 0,65.

2 Vgl. die Anmerkungen zu den Auswirkungen der jüngst vom Statistischen Bundesamt revidierten Erwerbstätigenzahlen.

3 Vgl. auch Schulz im DIW-Wochenbericht 48/2000. Die Schlussfolgerung des IWH (Kempe 2000), dass eine steigende Erwerbsneigung den Potenzialrückgang kompensieren könne, wird im übrigen nicht geteilt.

4 Unter sehr weit gehenden Annahmen sieht Klauder die Möglichkeit einer Zunahme älterer Arbeitskräfte im Umfang von bis zu 5 Millionen, schränkt aber ein, dass dies „wohl nur zu reduzierten Arbeitszeiten realisierbar sei“ (2000: 535). Dies würde natürlich bedeutet, dass der Anteil älterer Arbeitskräfte in den Betrieben noch viel stärker steigt, als es mit hoher Wahrscheinlichkeit sowieso schon geschehen wird. Auf die möglichen Probleme dieses „alternden Erwerbspersonenpotenzials“ für die Arbeitswelt kann hier nicht näher eingegangen werden. Das Spannungsfeldndieser Diskussion erstreckt sich von der Frage nach der Leistungsfähigkeit älterer Menschen bis hin zu arbeitsorganisatorischen Fragen (siehe z. B. Hacker 1996).

Zuwanderungskonzepte IAB

Positionspapier BDI

Bundesverband der Deutschen Industrie e.V.

01. März 2001

Deutschland braucht Einwanderung

Deutschland ist ein Einwanderungsland und wird auch künftig auf Einwanderung angewiesen sein. Seit 1955 sind rund 31 Millionen ausländische Arbeitskräfte, Familienangehörige, SpätaussiedlerInnen und Flüchtlinge nach Deutschland eingereist. Heute leben 7,3 Millionen Ausländer in Deutschland. Dass Menschen nach Deutschland kommen, ist lange von den politisch Verantwortlichen nicht zur Kenntnis genommen worden. Das Festhalten am Dogma „Wir sind kein Einwanderungsland“ hatte schwerwiegende negative Folgen sowohl für die gesellschaftliche Akzeptanz der Einwanderer als auch auf deren notwendige Integration. Mittlerweile hat sich in fast allen Parteien die Feststellung durchgesetzt, dass Einwanderung stattgefunden hat und auch in Zukunft stattfinden wird. Der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) begrüßt ausdrücklich den Paradigmenwechsel in der deutschen Einwanderungs- und Ausländerpolitik.

• Rahmenbedingungen
  Nachdem sich die politische Bewertung der Einwanderung geändert hat, bedarf es nun einer Veränderung der gesellschaftlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen. Einwanderer und Flüchtlinge dürfen nicht länger als Bedrohung für einheimische Arbeitskräfte diffamiert werden. Politisch Verantwortliche, aber auch gesellschaftliche Organisationen, sollten ihre Vorbildfunktion für eine sachliche Auseinandersetzung mit dem Thema Zuwanderung wahrnehmen. Politische Parteien sollten, vor allem im Wahlkampf, alles unterlassen, was Vorbehalte und Vorurteile gegenüber Ausländern verstärkt. Einwanderungsfragen sollten nicht als Konfliktthemen, sondern als Gestaltungsaufgabe diskutiert werden.
  1. Nichtdiskriminierungsgesetz
     In ihrem Koalitionsvertrag hat die rot-grüne Bundesregierung 1998 vereinbart, ein Nichtdiskriminierungsgesetz auf den Weg zu bringen und noch in dieser Legislaturperiode zu verabschieden. Eine entsprechende Richtlinie der Europäischen Union aus dem Jahr 2000 verpflichtet die Bundesregierung, die europäischen Vorgaben bis Mitte 2003 in nationales Recht umzusetzen. Der DGB hält es für notwendig, dabei nicht nur rechtliche Veränderungen zu verankern, sondern auch präventive Maßnahmen zur Verhinderung struktureller Benachteiligungen.
  2. Ausländerrecht
     Das aktuelle Ausländerrecht teilt Zuwanderer in unterschiedliche Gruppen mit verschiedenem Rechts- und Aufenthaltsstatus ein. Dies behindert ihre Bereitschaft zur Integration. Deshalb hält der DGB eine Veränderung des Ausländerrechts, einschließlich der Klärung der Altfälle, für notwendig. Langjährig in Deutschland lebende Ausländer, die bislang noch nicht bleibeberechtigt sind, sollten einen Daueraufenthaltsstatus erhalten.
  3. Familiennachzug
     Der DGB ist der Auffassung, dass alle Einwanderergruppen die Möglichkeit des Familiennachzugs haben sollten. Dafür ist eine europäischer Regelung notwendig, bei der u. a. unterschiedliche Bestimmungen des Nachzugsalters harmonisiert werden.
  4. Qualifikation
     Schulische und berufliche Qualifikationen, die Einwanderer in ihrem Herkunftsland erworben haben, werden in Deutschland nur selten anerkannt. Für viele Zuwanderer bedeutet dies eine gravierende Einschränkung bei Weiterbildung oder Studium. Ohne in Deutschland anerkannte Ausbildung fallen Zuwanderer beispielsweise in der Arbeitslosenstatistik unter „ungelernte Arbeitskräfte“. Der DGB hält deshalb eine weitergehende Anerkennung von Abschlüssen für notwendig.
• Einwanderung aus humanitären Gründen
  Die Einwanderung aus humanitären Gründen ist von der Einwanderung aus ökonomischen Gründen strikt zu trennen. Der DGB setzt dafür ein, dass Deutschland seine Verpflichtungen zum Schutz vor Verfolgung und Vertreibung einhält. Das bestehende Asylrecht darf nicht verschärft werden. Außerdem sollte auch nichtstaatliche und geschlechtsspezifische Verfolgung als Asylgrund anerkannt werden.
• Einwanderung aus ökonomischen Gründen
  Deutschland ist aus ökonomischen Gründen auf die Einwanderung von Arbeitskräften aus Drittstaaten angewiesen. Diese sollte so gestaltet werden, dass sie einer nachhaltigen Arbeitsmarktpolitik nicht zuwiderläuft. Aus sozialen Gründen hält es der DGB für notwendig, dem Abbau der Arbeitslosigkeit Vorrang vor der Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte einzuräumen. Eine kurzfristige Öffnung einzelner Branchen für ausländische Arbeitskräfte verschlechtert die Chancen der einheimischen Arbeitslosen, sich durch Qualifikation wieder in den Arbeitsmarkt einzugliedern. Daher halten die Gewerkschaften grundsätzlich nur eine auf Dauer angelegte Einwanderung für vertretbar.
• Steuerung der Einwanderung
  Der DGB spricht sich für flexible Einwanderungsquoten, auf der Grundlage mittelfristiger Analysen über Arbeitskräftebedarf und wirtschaftliche Entwicklung aus. Die Auswahl der Einwanderer erfolgt über ein Punktesystem, das Alter, Sprachkenntnisse, Berufserfahrung sowie allgemeine und berufliche Abschlüsse berücksichtigt. Für eine dauerhafte Einwanderung ist ein Planungs- und Realisierungszeitraum von drei bis vier. Jahren notwendig.
• Integration der Einwanderer
  Einwanderer sollen die Chance zur gleichberechtigten Teilhabe am gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Leben in Deutschland haben. Deshalb hält der DGB eine systematisch angelegte Integrationspolitik für besonders wichtig. Die Angebote sollten sich nicht auf Neueinwanderer mit Daueraufenthaltsstatus beschränken, sondern auch Flüchtlinge und bereits hier lebende Migranten einbeziehen. Dazu muss das Angebot an Sprach- und Integrationskursen stark ausgebaut werden. Neben Sprachkenntnissen werden auch Informationen über die Gesellschaft, das Arbeits- und Wirtschaftsleben, sowie über Partizipationsmöglichkeiten vermittelt.

Die Herausforderungen der
Einwanderungsgesellschaft annehmen

Erklärung des Zentralkomitees der deutschen Katholiken zur
aktuellen Diskussion um Zuwanderung und Integration vom 11. Juni 2001

1. Die Fragen um Zuwanderung und Integration sind für unser Land von grundsätzlicher Bedeutung. Wurde bis vor kurzem in der politischen Debatte heftig darüber gestritten, ob Deutschland Einwanderungsland ist oder nicht, so hat sich jetzt die Einsicht durchgesetzt, dass unser Land auf Dauer Zuwanderung in erheblichem Umfang braucht. Der voraussehbare Rückgang der Zahl der Erwerbstätigen aufgrund der anhaltend niedrigen Geburtenrate und der spürbare Mangel an Fachkräften in fast allen Branchen der Wirtschaft haben das Umdenken begünstigt.

   Die Probleme der sozialen Sicherungssysteme und der wirtschaftlichen Konkurrenzfähigkeit unseres Landes lassen sich nicht durch Zuwanderung lösen; doch ohne den Zuzug weiterer Erwerbstätiger aus dem Ausland würden sie sich verschärfen. Es geht aber nicht nur um Zuwanderung aus eigenem nationalen Interesse. Deutschland hat in den zurückliegenden Jahren in beträchtlichem Umfang Flüchtlinge, Bürgerkriegsflüchtlinge und politisch Verfolgte aufgenommen. Es darf sich auch in Zukunft seinen humanitären Verpflichtungen nicht entziehen.

2. Die Fragen um Zuwanderung und Integration bedürfen einer umfassenden Regelung. Daher begrüßen wir es, dass der Bundesinnenminister im vergangenen Jahr eine parteiübergreifende Kommission berufen hat, welche die verschiedenen Aspekte dieses Problemkreises erörtern und Eckpunkte für ein Zuwanderungs- und Integrationsgesetz formulieren soll. Dabei ist zwischen Zuwanderung aus eigenem nationalen Interesse (in der Regel Arbeitsmigration, die zur Einwanderung führt) und Zuwanderung aufgrund humanitärer Verpflichtungen zu unterscheiden.
3. In der politischen Diskussion wird viel über Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung, über den „Wettbewerb um die besten Köpfe“ und über Grenzen der Aufnahmefähigkeit und Aufnahmebereitschaft der Gesellschaft gesprochen. So wichtig diese Themen sind: die Diskussion darf sich nicht darauf beschränken. In der öffentlichen Debatte muss klar werden, dass es bei den Fragen um Zuwanderung und Integration um Weichenstellungen geht, die das Selbstverständnis und die Strukturen unserer Gesellschaft berühren. Letztlich handelt es sich darum, die Grundlagen für ein dauerhaftes Zusammenleben in kultureller Vielfalt zu schaffen. Dabei muss Politik mit Klugheit und Augenmaß nach Lösungsmöglichkeiten für unvermeidbare Interessenkonflikte suchen. Sie muss alles vermeiden, was durch verkürzende Darstellungen oder suggestive Wertungen von Fakten Stimmungen begünstigt, die der Integration der Menschen ausländischer Herkunft schaden.
4. Zuwanderung aus arbeitsmarktpolitischem Interesse kann durch gezielte Anwerbung von Arbeitskräften oder durch Quotensysteme gesteuert werden. Alle Einwanderungsländer nutzen diese Instrumente in verschiedenen Formen und Kombinationen. Dass Deutschland hochqualifizierte Arbeitskräfte benötigt, ist politisch unstrittig. In vielen Branchen und Sektoren der Wirtschaft besteht darüber hinaus ein Bedarf an weniger qualifizierten Arbeitskräften, der ebenfalls auf dem deutschen Arbeitsmarkt nicht ohne weiteres gedeckt werden kann. In beiden Fällen ist zu prüfen, wie es gelingen kann, Arbeitslose für die freien Stellen zu interessieren und zu qualifizieren. Wir wissen, dass es objektive und subjektive Gründe gibt, welche die Eingliederung von Arbeitslosen in den Arbeitsmarkt erschweren. Die Möglichkeit der Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte darf aber nicht dazu führen, im Bemühen um Qualifizierung und Eingliederung auch von Langzeitarbeitslosen in den Arbeitsmarkt nachzulassen.
5. Die politischen Energien müssen heute verstärkt auf neue und entschiedene Anstrengungen zur Verbesserung der Integration gerichtet werden. Das gilt für die bereits hier lebenden Ausländer und ihre Familien ebenso wie für künftige Zuwanderer. Politisch wurde Integration immer wieder gefordert, aber wenig gefördert. Hier ist ein Umdenken nötig. Die nicht zu übersehenden Integrationsdefizite in bestimmten Gruppen der ausländischen Bevölkerung auch nach langem Aufenthalt in Deutschland wurden nicht zuletzt dadurch verursacht, dass es keine gezielte Integrationspolitik gab. Eine Gesellschaft, die Zuwanderung braucht, muss auch die entsprechenden Rahmenbedingungen für die Integration schaffen: auf der rechtlichen Ebene, im gesellschaftlichen Leben wie auch auf der kommunalen Ebene.
6. Integration ist ein zweiseitiger Prozess, der von Einheimischen wie von Zuwanderern ein hohes Maß an Offenheit, gegenseitigem Respekt und Toleranz erfordert. Die Integration von Menschen anderer Kultur, ethnischer Herkunft und Religion kann nur gelingen in einem klaren, nicht zur Diskussion stehenden Rahmen von Werten und Normen. Dieser Rahmen ist durch das Grundgesetz abgesteckt. Unter seinem Anspruch stehen alle, die in Deutschland leben, gemeinsam. Von denen, die nach Deutschland einwandern, muss man erwarten, dass sie bereit sind, die Sprache dieses Landes zu erlernen, um am gesellschaftlichen Leben teilnehmen und eine berufliche Existenz aufbauen zu können. Sie werden sich um so schneller in unsere Gesellschaft integrieren, je mehr wir das Zusammenleben mit ihnen als menschliche und kulturelle Bereicherung begreifen und im Alltag auf sie zugehen. Dies setzt voraus, dass wir selbst eigene interkulturelle Kompetenz erwerben und kontinuierlich erweitern. Integration heißt nicht kulturelle Selbstaufgabe. Die Bewahrung der eigenen Identität darf aber auch nicht in ein Ghetto führen und die Entstehung von Parallelgesellschaften fördern.
7. Um die strukturellen Voraussetzungen für Integration zu verbessern, halten wir folgende Maßnahmen für vorrangig:
   • Ein breiteres und differenzierteres Angebot an Sprachkursen ist nötig, um den Kommunikationserfordernissen und der persönlichen Situation der Zuwanderer, z.B. der Mütter mit kleinen Kindern, gerecht zu werden. Alle Zuwanderer mit langfristiger Aufenthaltsperspektive sind in den Kreis der Anspruchberechtigten für Sprachkurse aufzunehmen. Dazu gehören: bereits hier lebende ausländische Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen, künftige Einwanderer, Asylberechtigte, Ausländer mit dem sogenannten „Kleinen Asyl“ (Anerkennung nach Genfer Flüchtlingskonvention/§ 51 AuslG) Aussiedler und ihre Familienangehörigen, unabhängig von deren Staatsangehörigkeit, sowie Kontingentflüchtlinge. Die Kurse sind zu Integrationskursen fortzuentwickeln. An den Kosten sind – je nach Zielsetzung und Zielgruppe – die Arbeitgeber und soweit möglich die Einwanderer selbst zu beteiligen.
   • Ein besonderes Augenmerk muß auf der Integration in den Arbeitsmarkt liegen. Rechtliche Regelungen, die Zuwanderern mit Daueraufenthalt den Zugang zum Arbeitsmarkt versperren, sind abzubauen. Für diesen Personenkreis, einschließlich der nachziehenden Familienangehörigen, ist die Vorrangprüfung vor Aufnahme einer Erwerbstätigkeit abzuschaffen. Es macht auch keinen Sinn, Bürgerkriegsflüchtlingen, die schon lange in Deutschland leben, aus ausländerrechtlichen Gründen die Arbeitserlaubnis zu verweigern.
   • Im Bildungsbereich ist das Angebot an Kindertagesstätten und Ganztagsschulen sowie an Familien- und Elternbildung, zumindest in Schwerpunktregionen von Einwanderung, auszuweiten. Im Bildungs- und Erziehungsauftrag der Schulen muss die Perspektive einer Einwanderungsgesellschaft stärker berücksichtigt werden. Differenzierte Fördermaßnahmen sind nötig, um die Rechte aller Kinder auf bestmögliche Bildung zu sichern.
   • Die Aufenthaltsvorschriften des Ausländergesetzes sind schon im Hinblick auf Erfordernisse des Arbeitsmarktes zu überprüfen. Die verlässliche Perspektive einer schrittweisen rechtlichen Gleichstellung bis hin zur Regeleinbürgerung ist für Einwanderer von großer Bedeutung. Nach unserer Auffassung sollte für künftige Einwanderer die Frist für die Regeleinbürgerung auf 5 Jahre verkürzt werden. Im Hinblick auf menschliche und familiäre Belange muss das Recht genügend Spielraum für Einzelfallregelungen lassen. Wir fordern einen grundsätzlichen Abschiebeschutz für hier geborene Kinder. Der diesbezügliche deutsche Vorbehalt gegen die UN-Kinderschutzkonvention muss aufgegeben werden.
   • Bei der Förderung von Integration darf die Generation der Zuwanderer nicht vergessen werden, die inzwischen in Deutschland alt geworden ist. Die Angebote der Daseinsvorsorge für ältere Menschen müssen offen sein für ausländische Senioren und Seniorinnen. Wir brauchen eine Öffnung traditioneller Denkstrukturen, Handlungsmuster und Zu- ständigkeiten in der „Altenarbeit“ und eine bessere Vernetzung der Angebote, insbesondere auf der kommunalen Ebene.
   • Rassismus und Fremdenfeindlichkeit gefährden das Zusammenleben in kultureller Vielfalt fundamental. Sie schrecken überdies Zuwanderer ab, die wir benötigen. Rassistischen und fremdenfeindlichen Übergriffen gilt es entschieden entgegenzutreten; rechtsextreme Einstellungen müssen auf Widerspruch stoßen. Hier sind die Politik, die Gesellschaft und jeder Einzelne gefordert. Von der Bundesregierung erwarten wir, dass sie die EU-Richtlinie für die Gleichbehandlung ethnischer Gruppen zügig in nationales Recht umsetzt. Mit dieser Richtlinie wird europaweit eine einheitliche Basis für Rechtsvorschriften gegen ethnische Diskriminierung geschaffen.
8. Nach unserer Auffassung muss die Bundesrepublik Deutschland auch weiterhin zu ihren grundgesetzlichen Verpflichtungen der Aufnahme von deutschen Volkszugehörigen stehen. Die Aufnahme von Deutschen und ihrer Familieangehörigen auf der Basis des Bundesvertriebenengesetzes ist sowohl zahlenmäßig begrenzt als auch zeitlich absehbar. Gesetzesänderungen, die die Zuzugsmöglichkeiten grundsätzlich erheblich einschränken würden, sind nicht erforderlich und würden bei den Betroffenen zu nicht abschätzbaren Reaktionen führen. Bei Deutschen in den Republiken der ehemaligen Sowjetunion werden zu Recht weiterhin Benachteiligungen bzw. Nachwirkungen von Benachteiligungen vorausgesetzt. Eine Änderung der Beweislast würde der Lebenssituation und den Bedingungen in den Herkunftsgebieten nicht gerecht werden.
   Die Verkürzung der Sprachkurse ist für eine schnelle Integration der Spätaussiedler nicht hilfreich. Auch für diese Gruppe von Zuwanderern müssen die Integrationsangebote verbessert werden, damit sie sich schneller in der neuen Umwelt zurecht finden und im Arbeitsleben Fuß fassen.
9. Bei allen Maßnahmen zur Förderung der Integration von bereits in Deutschland lebenden Ausländern oder künftigen Einwanderern muss den Belangen der Familien Rechnung getragen werden. Den „besonderen Schutz von Ehe und Familie“ nach Art. 6 Grundgesetz gilt es hinsichtlich aller Gruppen von Zuwanderern zu beachten. Wer ein Recht auf dauerhaften Aufenthalt in Deutschland hat, muss auch einen Rechtsanspruch auf Familienzusammenführung haben. Allerdings entstehen oft erhebliche Integrationsprobleme bei nachziehenden Ehegatten und Kindern, die ihre gesamte oder einen Großteil ihrer schulischen Ausbildung im Herkunftsland absolviert haben. Der 6. Familienbericht der Bundesregierung hat deutlich herausgearbeitet, dass Familie für den Integrationserfolg eine besonders wichtige und günstige Voraussetzung darstellt, insbesondere wenn die Familienmitglieder zeitnah zuwandern. Daher sollten Anreize geschaffen werden, dass Familienangehörige möglichst gemeinsam einreisen, damit Kinder und Eltern gemeinsam in diese Gesellschaft hineinwachsen können. Eine Herabsetzung des Nachzugsalters der Kinder von derzeit 16 Jahren lehnen wir ab. Wir erwarten vielmehr, dass Regierung und Opposition sich die Bestimmungen des Richtlinienentwurfs der EU-Kommission zu eigen machen, wonach alle Kinder bis zum achtzehnten Lebensjahr zu ihren Eltern nachziehen dürfen.
10. Von einem tragfähigen Zuwanderungskonzept erwarten wir, dass es die Wahrnehmung humanitärer Verpflichtungen auf Dauer sichert. Wir begrüßen den sich abzeichnenden breiten politischen Konsens, das individuelle Grundrecht auf Asyl unangetastet zu lassen. Der grundgesetzlich verbürgte Anspruch auf Asyl ist die Antwort auf die Erfahrung des Nationalsozialismus, die für die Ausgestaltung der Werte-Ordnung des Grundgesetzes maßgeblich war. Wer jedoch die Beibehaltung dieses Grundrechts unter den Vorbehalt stellt, dass seine Inanspruchnahme sich in erträglichen Grenzen hält, schwächt seinen Stellenwert deutlich ab. Gefordert ist vielmehr der entschiedene politische Wille, unabhängig von Schwankungen der Asylbewerberzahlen, an diesem Recht festzuhalten.

    Die tatsächlich bestehenden Probleme lassen sich auf anderem Weg lösen. Es sind zügige wie sorgfältige Verfahren nötig, um zu klären, ob ein Rechtsanspruch auf Asyl besteht. Flüchtlingen aus Kriegs- und Krisengebieten sollte für die Dauer der Krisensituation ein Sonderstatus zuerkannt werden, um zu verhindern, dass die Gerichte mit Asylanträgen überlastet werden. Der aktuelle Rückgang der Asylbewerberzahlen eröffnet die Möglichkeit zu großzügigeren Regelungen in problematischen Einzelfällen. Auch das kann zur Entlastung der Verfahren beitragen. Können auch nur 15-20% der Asylantragsteller als politisch Verfolgte im engeren Sinn anerkannt werden, so darf man nicht übersehen, dass einem weiteren beträchtlichen Teil (20-40%) wegen Gefahren für Leib und Leben und aus anderen gravierenden humanitären Gründen die Rückkehr in die Heimat nicht möglich ist. Diese Menschen genießen hier zu Recht Schutz. Pauschal von „Asylmissbrauch“ zu sprechen, wo Differenzierungen nötig sind, ist unverantwortlich.

    Der Aufenthalt abgelehnter Asylbewerber, die in ihre Heimat zurückkehren können, sollte rasch und konsequent beendet werden. Wir sagen ebenso deutlich, dass in der Praxis der Abschiebehaft zum Teil menschenunwürdige Zustände herrschen. Hier sind dringend Änderungen erforderlich.

11. Wer den Schutz politisch Verfolgter ernst nimmt, muss den Veränderungen in der Welt Rechnung tragen. Nach der deutschen Rechtslage gilt als politisch verfolgt, wer in seinem Heimatland der Verfolgung durch staatliche Stellen ausgesetzt ist. Das wird den tatsächlichen Verhältnissen in vielen Krisenländern nicht gerecht. Wo die Staatsgewalt zusammengebrochen ist, bzw. von rivalisierenden politischen Gruppen usurpiert wird, dürfen Verfolgte nicht schutzlos werden. Die Anerkennung des Tatbestandes „nichtstaatlicher“ politischer Verfolgung als Flucht- bzw. Asylgrund ist umstritten, die Praxis der europäischen Länder in dieser Hinsicht unterschiedlich. Wir sprechen uns klar dafür aus, in diesen Fällen den Schutzgedanken in den Vordergrund zu stellen. Die Voraussetzung, dass die Verfolgung von Organen des Staates ausgeht, darf nicht das ausschließliche Kriterium sein.
12. Zu den neuen Ursachen von Flucht und Verfolgung gehört die systematische Gewalt gegen Frauen. Verletzung der körperlichen Unversehrtheit, Frauenhandel, Zwang zu Prostitution und andere Menschenrechtsverletzungen haben im internationalen Flüchtlingsrecht noch keinen Niederschlag gefunden. Auch das deutsche Recht kennt keine geschlechtsspezifischen Fluchtgründe. Schutz wird gewährt auf der Grundlage von Abschiebungsverboten (§ 51 AuslG) oder tatsächlicher Abschiebungshindernisse (§ 53 AuslG). Die Rechtspraxis ist uneinheitlich und unzureichend. Um einen verlässlichen einstweiligen Schutz zu gewährleisten – analog zu den Bestimmungen über Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge (§ 32a AuslG) -, halten wir die explizite Aufnahme geschlechtsspe- zifischer Fluchtgründe in das Ausländergesetz (§ 51) für erforderlich.
13. Als bloßes Randproblem der Zuwanderungsdebatte wird fälschlich oft die Problematik der illegal in Deutschland lebenden Ausländer angesehen. Sie betrifft nach Schätzungen mehrere Hunderttausend Menschen, die ohne gültige Papiere in Deutschland leben. Die Ursachen illegaler Zuwanderung liegen in dem extremen wirtschaftlichen Gefälle zwischen reichen und armen Ländern und in der geographischen Lage Deutschlands. Hinzu kommt die Nachfrage nach Arbeitskräften, die auf dem deutschen Arbeitsmarkt nicht befriedigt werden kann. Illegale Zuwanderung betrifft auch andere Länder in vergleichbarer Situation.
    Wenn auch ohne Aufenthaltsrecht oder Duldung, müssen Menschen, die in der Illegalität leben, die ihnen zur Sicherung eines sozialen Mindeststandards zustehenden Rechte wahrnehmen können. Das betrifft insbesondere den Schulbesuch der Kinder, den Zugang zu medizinischer Versorgung und die Durchsetzung von Lohnansprüchen. All das scheitert häufig an der Vorschrift des Ausländergesetzes (§ 76), wonach staatliche Stellen verpflichtet sind, Menschen ohne Aufenthaltsgenehmigung den Behörden zu melden. Die Deutsche Bischofskonferenz hat sich in den vergangenen Wochen ausführlich und in großer Klarheit zu dieser Frage geäußert. Sie machte auf die „faktische. Rechtlosigkeit“ dieser Menschen auf fast allen Gebieten des täglichen Lebens aufmerksam. Wir unterstützen nachdrücklich die Forderung der deutschen Bischöfe nach politischen Initiativen, um menschenwürdige Lebensverhältnisse für diesen Personenkreis zu garantieren.
14. Zuwanderung zu gestalten und die Voraussetzungen für Integration zu verbessern ist eine zentrale Herausforderung für Gesellschaft und Politik. Die Einwanderungsgesellschaft, die wir geworden sind, bedarf noch der Akzeptanz. Es gilt, berechtigte Besorgnisse ernst zu nehmen, ungerechtfertigte Ängste durch sachliche Aufklärung abbauen zu helfen. Hier stehen Medien, gesellschaftliche Gruppen, politische Parteien und die Kirchen in einer besonderen Verantwortung. Klare politische Weichenstellungen sind unabdingbar; über das Gelingen von Integration entscheidet jedoch das Zusammenleben im Alltag. Gerade diesen Ort des Engagements dürfen Christen, die sich ihrer gesellschaftlichen Verantwortung bewusst sind, nicht übersehen.

Vom Hauptausschuss des ZdK am 08. Juni 2001 beschlossen

Parteien

Zuwanderung gestalten –
Integration fördern

Bericht der Unabhängigen Kommission „Zuwanderung“

Einleitung

Deutschland braucht Zuwanderinnen und Zuwanderer. Für die Gestaltung von Zuwanderung und Integration ist ein Gesamtkonzept erforderlich, das klare Ziele festlegt: humanitärer Verantwortung gerecht werden, zur Sicherung des Wohlstandes beitragen, das Zusammenleben von Deutschen und Zuwanderern verbessern und Integration fördern.

Die Gestaltung der arbeitsmarktbezogenen Zuwanderung muss vor allem folgenden Herausforderungen gerecht werden:

• Deutschland ist in eine immer enger verflochtene Weltwirtschaft eingebettet, in der Qualifikation und Wissen der Menschen entscheidende Wachstumsfaktoren sind. Zur Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit wird Deutschland künftig noch stärker als bisher auf den internationalen Austausch von Wissen angewiesen sein und gemeinsam mit Menschen anderer Herkunft neue Problemlösungen, Denk- und Arbeitsweisen entwickeln müssen.
• Die Bevölkerung Deutschlands altert und wird im 21. Jahrhundert deutlich abnehmen. Dies wird sich nicht nur auf den Arbeitsmarkt auswirken, sondern auch die Innovationskraft von Wirtschaft und Gesellschaft beeinträchtigen, wenn darauf nicht in angemessener Weise reagiert wird.
• Bereits jetzt können zahlreiche hoch und niedrig qualifizierte Arbeitsplätze nicht besetzt werden, obwohl 3,9 Millionen Menschen arbeitslos gemeldet sind. Möglichst viele dieser Arbeitslosen müssen wieder in reguläre Beschäftigungsverhältnisse gebracht werden.

Reformen sind dringend erforderlich, vor allem in der Bildungs- und Ausbildungspolitik, der Familienpolitik, der Wissenschafts- und Technologiepolitik sowie der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik. Darüber hinaus müssen aber auch neue Wege für eine im gesamtgesellschaftlichen Interesse liegende Zuwanderung gefunden werden. Dabei dürfen die Arbeitsmarktchancen der einheimischen Arbeitskräfte nicht
beeinträchtigt werden. Davon unberührt ist die Verpflichtung Deutschlands zum Schutz politisch Verfolgter.

Faktisch ist Deutschland seit langem ein Einwanderungsland. Seit 1954 sind rund 31 Millionen Deutsche und Ausländer in die Bundesrepublik gezogen. 22 Millionen Menschen haben das Land im gleichen Zeitraum verlassen. Gegenwärtig leben 7,3 Millionen Ausländer in der Bundesrepublik, das sind 8,9 Prozent der Gesamtbevölkerung. Fast 40 Prozent von ihnen wohnen hier schon seit mehr als 15 Jahren. Es fehlt jedoch bislang ein zeitgemäßes und zukunftsfähiges Gesamtkonzept für die Steuerung der Zuwanderung und die Integration der Zugewanderten – zwei Bereiche, die untrennbar miteinander verbunden sind.

Über Zuwanderung wird heute sachlicher diskutiert als noch vor einigen Jahren. Mit der im Jahr 2000 eingeführten so genannten Greencard für Fachkräfte der Informations- und Kommunikationstechnologie wurde ein grundlegender Wechsel in der Politik eingeleitet (Paradigmenwechsel): Der seit 1973 geltende Anwerbestopp wurde erstmals deutlich relativiert.

Die in der Vergangenheit vertretene politische und normative Festlegung „Deutschland ist kein Einwanderungsland“ ist als Maxime der Zuwanderungs- und Integrationspolitik unhaltbar geworden. Immer mehr Menschen wird bewusst, dass Zuwanderung mit Bereicherung, aber auch mit Problemen verbunden war und ist. Sie hat zu mehr kultureller Vielfalt geführt. Wie die Beispiele der Aussiedler und der Gastarbeiter zeigen, hat Deutschland schon früher Zuwanderung gesteuert und Erfahrungen in der Zuwanderungspolitik gesammelt. Diese Erfahrungen sollten genutzt werden.

Die Gestaltung von Zuwanderung und Integration gehört zu den wichtigsten Aufgaben der nächsten Jahrzehnte. Sie erfordert eine langfristig ausgerichtete Politik.

• Deutschland muss weiterhin seine Verantwortung und Verpflichtung als Mitglied der internationalen Staatengemeinschaft wahrnehmen. Das gilt insbesondere für die Verpflichtungen aus der Genfer Flüchtlingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention. Wir setzen uns für die weltweite Achtung der Menschenrechte und die Stärkung des Völkerrechts ein und gewähren politisch Verfolgten Schutz.
• Zuwanderung muss so gestaltet werden, dass sie auch im Bewusstsein der Bevölkerung eine Bereicherung für unser Land darstellt. Dies setzt unter anderem voraus, dass die inländische Arbeitslosigkeit abgebaut, die Integration der hier lebenden Zuwanderer verbessert und die der Neuzuwanderer gefördert wird. Integration ist eine dauerhafte politische und gesellschaftliche Aufgabe, die alle im Land lebenden Menschen betrifft.
• Maßnahmen zur Förderung der Integration sollen den Zuwanderern eine gleichberechtigte Teilhabe am wirtschaftlichen, gesellschaftlichen, politischen und kulturellen Leben ermöglichen. Zugleich müssen Toleranz, Akzeptanz und wechselseitiger Respekt zwischen den Bevölkerungsgruppen gestärkt werden. Integrationsangebote müssen bereit gestellt werden. Zuwanderer sind berechtigt und gehalten, sie wahrzunehmen.
• Grundlegende Entscheidungen in der Migrations- und Asylpolitik werden künftig nicht mehr auf nationaler, sondern auf europäischer Ebene getroffen. Dies ist vor allem eine Folge des Amsterdamer Vertrags, welcher der Europäischen Union (EU) weitreichende Kompetenzen in diesem Bereich überträgt. Schon heute beeinflussen europarechtliche Vorgaben die deutsche Migrations- und Asylpolitik. Bei der Gestaltung des in den kommenden Jahren neu zu schaffenden europäischen Rechts wird es entscheidend darauf ankommen, konsensfähige Regelungen zu finden, die auch der deutschen Zuwanderungssituation gerecht werden. Die Bundesregierung muss ihre Mitwirkungsmöglichkeiten nutzen, um die Vertiefung und Erweiterung der EU voranzutreiben, ohne die Interessen Deutschlands zu vernachlässigen.

Unter „Zuwanderung“ versteht die Kommission alle Arten der Migration, auch diejenigen, die nur vorübergehenden Charakter haben, unter „Einwanderung“ die dauerhafte Niederlassung.

Die Arbeit der Kommission

Die vom Bundesinnenminister berufene Unabhängige Kommission „Zuwanderung“ legt Empfehlungen für eine künftige Zuwanderungspolitik vor. Hierzu gehören Überlegungen, wie der erforderliche Bedarf an Zuwanderern ermittelt und wie diese Zuwanderung gesteuert und begrenzt werden kann. Ferner wird aufgezeigt, wie unter Wahrung der humanitären Verpflichtungen Deutschlands die Asylverfahren fairer, effektiver und kürzer gestaltet werden können und wie Missbräuchen entgegengewirkt werden kann. Die Kommission legt zudem ein Konzept zur Integration von Zuwanderern vor. Sie hat geprüft, wie sich ihre Empfehlungen in ein europäisches Gesamtkonzept zu Zuwanderung und Asyl einfügen. Sie macht Vorschläge zur organisatorischen, institutionellen und rechtlichen Umsetzung ihres Konzeptes.

Langfristig Wohlstand sichern

Ziel arbeitsmarktbezogener Zuwanderung muss es sein, zu Wohlstand, sozialer Sicherheit und sozialem Frieden langfristig beizutragen. Hierbei sind zunächst die weltwirtschaftlichen und demografischen Herausforderungen zu berücksichtigen.

Die Globalisierung eröffnet wirtschaftliche Chancen, stellt aber auch neue Anforderungen an die Leistungsfähigkeit der Volkswirtschaften. Der Wohlstand in den modernen Industriestaaten basiert auf einem hohen Stand von Technologie und Wissen. Wissen gewinnt weiter an Bedeutung und wird zunehmend international erarbeitet. Gleichzeitig wird der internationale Wettbewerb um hoch qualifizierte Arbeitskräfte schärfer.

In Deutschland werden seit etwa 30 Jahren weniger Kinder geboren. Ohne weitere Zuwanderung und bei gleichbleibender Kinderzahl pro Frau wird die Bevölkerung in Deutschland bis zum Jahr 2050 voraussichtlich von derzeit 82 Millionen auf weniger als 60 Millionen sinken. In diesem Fall würde die Zahl der Erwerbspersonen in Deutschland von heute 41 auf 26 Millionen zurückgehen. Die Lebenserwartung der Menschen steigt, die Zahl der Geburten geht weiter zurück, die Bevölkerung insgesamt altert. Dies gilt auch dann, wenn zukünftig wieder mehr Kinder pro Familie geboren werden sollten, da es bereits jetzt weniger potenzielle Eltern als in früheren Generationen gibt.

Bevölkerungsrückgang und Alterung haben unerwünschte Auswirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung, die Innovationsfähigkeit, den Arbeitsmarkt, den Staatshaushalt und die Pro-Kopf-Verschuldung, wenn den Ursachen und Folgen nicht durch präventive Politik entgegengewirkt wird. Selbst bei moderater Zuwanderung wird sich die für die sozialen Sicherungssysteme bedeutsame Alterslast innerhalb von 50 Jahren verdoppeln. Die absehbare Bevölkerungsabnahme wird voraussichtlich die gesamtwirtschaftliche Nachfrage dämpfen. Ein abgeschwächtes Wachstum wiederum könnte dazu führen, dass die Investitionstätigkeit der Unternehmen und die Produktivitätssteigerung gebremst werden.

Vorhandene Arbeitskraft nutzen

Noch immer sind in Deutschland fast vier Millionen Menschen arbeitslos gemeldet, darunter viele nicht formal Qualifizierte, Ältere und Ausländer. Trotz erheblicher Bemühungen sind viele Arbeitslose aufgrund fehlender Qualifikationen oder wegen bestehender Mobilitätshemmnisse nicht am Arbeitsmarkt vermittelbar. Einer hohen Arbeitslosigkeit steht eine zunehmende Zahl an offenen Stellen auch in den gleichen Beschäftigungssparten gegenüber. Es ist unsicher, inwieweit bestehender Arbeitskräftebedarf durch eine Aktivierung und Qualifizierung einheimischer Erwerbspersonen gedeckt werden kann. Ungeachtet dessen ist angesichts des starken Rückgangs des inländischen Arbeitskräftepotenzials damit zu rechnen, dass wachstumshemmende Engpässe an Fachkräften entstehen werden. Spätestens im nächsten Jahrzehnt wird ein Nachwuchsmangel in der beruflichen Ausbildung und an den Hochschulen auftreten. Auch eine (in ihrem Ausmaß schwer vorhersehbare) Zuwanderung aus den EU-Beitrittsländern wird langfristig den Arbeitskräfterückgang in Deutschland nicht aufhalten können.

Eine Prognose der künftigen Nachfrage nach Arbeitskräften ist unsicher und vor allem in Bezug auf einzelne Berufsgruppen nicht möglich. Ganz allgemein jedoch wird die Nachfrage nach qualifizierten Arbeitskräften und im Dienstleistungssektor steigen, der Bedarf an Hochschulabsolventen zunehmen.

Es sind erhebliche Anstrengungen erforderlich, um die vorhandene Arbeitskraft besser zu nutzen als bisher. Entscheidend ist in erster Linie, Arbeitslosen Beschäftigung zu ermöglichen und das Bildungssystem auf allen Ebenen zu verbessern. Im Hinblick auf den zukünftigen Arbeitskräftebedarf müssen die tatsächliche Lebensarbeitszeit verlängert und die Voraussetzungen für eine höhere Erwerbsbeteiligung von Frauen verbessert werden. In einer zahlenmäßig zurückgehenden Bevölkerung kann das Arbeitskräfteangebot jedoch selbst durch eine maximale Ausschöpfung des Arbeitskräftepotenzials allenfalls vorübergehend stabil gehalten werden. Langfristig wird der Rückgang der Bevölkerung im Erwerbsalter durch eine höhere Erwerbsbeteiligung nicht kompensiert werden können. Auch die zu erwartenden Produktivitätszuwächse werden voraussichtlich nicht ausreichen, die Auswirkungen eines so deutlichen Rückgangs des Erwerbspersonenpotenzials auszugleichen. Hinzu kommt, dass die Sicherung der Innovationsfähigkeit angesichts einer alternden und zurückgehenden Bevölkerung besonderer Anstrengungen bedarf.

Der Bedarf an Zuwanderern kann nicht allein zahlenmäßig bestimmt werden, er ist auch unter Qualifikationsgesichtspunkten zu sehen. Auch bei einer verstärkten Aus- und Weiterbildung von Arbeitslosen und einer „Aktivierung“ von Personen, die dem Arbeitsmarkt derzeit faktisch nicht zur Verfügung stehen, wird die Zahl der bereits im Land lebenden qualifizierten Arbeitskräfte künftig nicht ausreichen. Für den erfolgreichen Übergang zur Wissensgesellschaft wird im Übrigen auch eine ausreichende Zahl junger Arbeitskräfte gebraucht. Deshalb ist es bereits jetzt notwendig, das vorhandene Potenzial an Arbeitskräften durch Zuwanderung zu ergänzen.

Leitlinien der arbeitsmarktbezogenen Zuwanderung

Die Kommission empfiehlt, sich an folgenden Leitlinien für die arbeitsmarktbezogene Zuwanderung zu orientieren:

• Die demografische Alterung und der Rückgang der Bevölkerung lassen sich durch Zuwanderung in wirtschaftlich und sozial verträglichem Ausmaß nicht abwenden; sie können aber durch eine aktivere Familienpolitik und Zuwanderung abgeschwächt werden. Eine gesteuerte Zuwanderung von qualifizierten Arbeitskräften sollte das Arbeitskräfteangebot und die Erwerbstätigkeit insgesamt erhöhen und damit auch einen Beitrag zur Stabilisierung der sozialen Sicherungssysteme leisten.
• Der künftige Arbeitskräftebedarf kann nicht präzise vorhergesagt werden. Es muss also ein flexibles Zuwanderungssystem entwickelt werden, das den jeweiligen zahlenmäßigen und qualifikationsbezogenen Entwicklungen auf der Angebots- und Nachfrageseite des Arbeitsmarktes Rechnung trägt.
• Zuwanderung sollte so gestaltet werden, dass sie nicht in Konflikt mit dem Abbau der Arbeitslosigkeit tritt. Kurzfristig ist arbeitsmarktbezogene Zuwanderung in geringerem Umfang erforderlich, mittel- und langfristig aber wird der Bedarf ansteigen. Arbeitsmarktbezogene Zuwanderungspolitik zielt primär auf qualifizierte Arbeitskräfte, die zusätzliche Beschäftigungschancen für einheimische Arbeitskräfte erschließen. Gegenwärtig kommt eine Zuwanderung niedrig qualifizierter Arbeitskräfte außerhalb saisonaler Beschäftigung nicht in Betracht.
• Zuwanderung darf nicht die Anreize schwächen, mittels Aus- und Weiterbildungsentscheidungen, Änderungen der Lohn- und Arbeitsbedingungen, Reformen des Arbeitsmarktes und anderen Maßnahmen die Arbeitskräftelücken aus dem einheimischen Potenzial zu schließen.
• Zuwanderung sollte die Leistungsfähigkeit der Wirtschaft steigern. Kein Wirtschaftsunternehmen sollte gezwungen sein, aus Mangel an Arbeitskräften ins Ausland auszuweichen, Investitionen nicht zu tätigen oder Wachstumspotenziale brach liegen zu lassen. Besonders wichtig ist es, hoch qualifizierte Zuwanderer zu gewinnen, deren innovative Fähigkeiten und technologische Kenntnisse einen entscheidenden Beitrag zur wirtschaftlichen Zukunftssicherung leisten. Die Voraussetzungen für eine internationale Mobilität hoch qualifizierter Arbeitskräfte müssen in Deutschland verbessert werden.
• Die Interessen der Herkunftsländer dürfen nicht unbeachtet bleiben. Internationale Wanderungen von Arbeitskräften sollten so gestaltet werden, dass alle Beteiligten Nutzen daraus ziehen.
• Zuwanderer, die Deutschland aus wirtschaftlichen und demografischen Gründen ins Land holt, müssen so ausgewählt werden, dass ihre Integration in die Gesellschaft und den Arbeitsmarkt erfolgreich verläuft.

Die zu erwartende europäische Regelung arbeitsmarktorientierter Zuwanderung muss das Subsidiaritätsprinzip beachten. Die unterschiedlichen Bedingungen auf den nationalen Arbeitsmärkten sollten hierbei berücksichtigt werden. Die Zuwanderungskommission würde es begrüßen, wenn ihre Empfehlungen in die Gestaltung eines europäischen Rahmens arbeitsmarktorientierter Zuwanderung einfließen. Den Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten muss der gleiche Vorrang beim Zugang zu Beschäftigung eingeräumt werden wie den inländischen Arbeitnehmern. Es sollte dabei möglich bleiben, von der aufwändigen, auf den einzelnen Arbeitsplatz bezogenen Prüfung der Arbeitsmarktlage abzugehen.

Ein Modell arbeitsmarktbezogener Zuwanderung

Die Kommission hat ein neues Zuwanderungsmodell entwickelt, das zusätzlichem Zuwanderungswege eröffnet. Die zusammenfassende Konzeption des alten und neuen Rechts muss den Paradigmenwechsel vom Anwerbestopp zur gesteuerten Zuwanderung von Arbeitskräften vollziehen. Generell soll Mobilität erleichtert werden. Das Modell sieht eine überschaubare Zahl neuer Zuwanderungswege vor:

• Zukünftig sollen junge, gut ausgebildete Menschen als Einwanderer nach Deutschland gewonnen werden. Es können sich auch Zuwanderer bewerben, die bereits auf befristeter Basis legal in Deutschland leben. Durch diese Verzahnung entsteht ein Gesamtkonzept, das Mobilität ermöglicht und die Wiederausreise von Zuwanderern mit befristetem Aufenthaltsrecht nicht generell erzwingt. Die Einwanderer werden von Anfang an zum festen Bestandteil der dauerhaften Wohnbevölkerung und sollen sofort einen Daueraufenthaltsstatus mit der Perspektive der Einbürgerung erhalten. Ausschlaggebend für ihre Auswahl ist ein Punktesystem, das ihre Integrationsfähigkeit in die Gesellschaft und den Arbeitsmarkt berücksichtigt. Allgemeine Fähigkeiten sind wichtiger als Spezialkenntnisse und kurzfristige Bedarfslagen am Arbeitsmarkt. Aus den über einer Mindestpunktzahl liegenden Bewerbungen sollen die Kandidaten mit den höchsten Punktzahlen ausgewählt werden.
• Zuwanderer, die auf befristeter Basis für bis zu fünf Jahre nach Deutschland kommen, sollen kurzfristige Engpässe am Arbeitsmarkt überbrücken. Durch enge zahlenmäßige Begrenzung und zeitliche Befristung der Zuwanderung solcher Engpassarbeitskräfte bleiben inländische Aus- und Weiterbildungsanstrengungen notwendig. Auch andere Reaktionen auf dem Arbeitsmarkt wie Lohnanpassungen, die zur Behebung des Mangels führen können, bleiben erhalten. Voraussetzung für die Zuwanderung als Engpassarbeitskraft ist ein Arbeitsplatzangebot, das auf einen tatsächlichen Arbeitskräftemangel im jeweiligen Beruf zurückzuführen ist. Zwei verschiedene Methoden zur Feststellung des Arbeitskräftemangels sollen parallel erprobt werden:
  Im ersten Verfahren soll durch eine statistische Diagnose der Arbeitskräftemangel berufsbezogen ermittelt werden. Hierfür müssen die bisherigen Instrumente der Bundesanstalt für Arbeit erheblich weiterentwickelt werden. In einem zweiten Verfahren soll der Arbeitskräftemangel über die Bereitschaft der Unternehmer, eine Abgabe zu entrichten, ermittelt werden. Diese Abgabe dient nicht fiskalischen Interessen, sondern verfolgt ausschließlich den Zweck, den Arbeitskräftemangel nachzuweisen. Die Abgabe sorgt dafür, dass inländische Bewerber für den Arbeitsmarkt attraktiv bleiben und Anreize für eigene Ausbildungsanstrengungen der Unternehmen bestehen bleiben.
• Dem Spitzenpersonal der Wirtschaft sowie der Wissenschaft und Forschung sollen deutlich erleichterte Zugangsregelungen und optimale Aufenthaltsbedingungen geboten werden. Als Führungs- oder Schlüsselkraft gilt in der Regel, wer in Deutschland ein Jahresgehalt nachweisen kann, das mehr als doppelt so hoch ist wie die Beitragsbemessungsgrenze der gesetzlichen Krankenversicherung. Für die Zuwanderung von Wissenschaftlern soll künftig ein „Gütesiegel“ der Wissenschaft bindendes Kriterium sein. Zudem können Existenzgründer mit guten Geschäftsideen zuwandern.
• Nach Maßgabe freier Ausbildungskapazitäten sollen junge Ausländer für eine Ausbildung im dualen Ausbildungssystem angeworben werden können („18-Plus-Programm“). Mehr Ausländer sollen für ein Studium in Deutschland gewonnen werden. Dies ist ein wichtiger Teil der Zuwanderungsstrategie. Das Ausbildungsangebot bringt Deutschland einen Vorteil gegenüber anderen Staaten im Wettbewerb um interessante Zuwanderer. Im Inland erworbene Qualifikationen sind zudem oft am hiesigen Arbeitsmarkt besser verwendbar.

Arbeitsmigranten mit einem befristeten Aufenthaltsstatus können sich über das Punktesystem für einen Daueraufenthalt qualifizieren, wenn sie sich erfolgreich in den Arbeitsmarkt und in die Gesellschaft integriert haben. Spitzenkräften der Wirtschaft und Wissenschaftlern sollte bei Fortbestand des Arbeitsverhältnisses der Übergang zum unbefristeten Aufenthalt jedoch außerhalb des Punktesystems ermöglicht werden. Bürgerkriegsflüchtlinge haben ebenfalls Zugang zum Punktesystem; abgelehnte Asylbewerber nur dann, wenn sie freiwillig ausgereist sind und ihren Antrag vom Ausland aus stellen.

Abb. Modell arbeitsmarktbezogener Zuwanderung

Das von der Kommission entwickelte Modell sollte zügig umgesetzt werden, damit Deutschland sich international als modernes Zuwanderungsland positionieren und Erfahrungen sammeln kann. Ein neu zu schaffender Zuwanderungsrat wird jährlich Vorschläge zur Zahl der Zuwanderer unterbreiten. Im ersten Jahr sollte dieses Kontingent für dauerhafte Zuwanderer und Engpassfachkräfte bei jeweils 20.000 Bewerbern zuzüglich ihrer Familien liegen. Die Zuwanderung von Spitzenkräften der Wirtschaft, Wissenschaftlern, Selbständigen und Studenten unterliegt keiner zahlenmäßigen Beschränkung.

Der „Wettbewerb um die besten Köpfe“ muss intensiviert werden. Deutschland muss für qualifizierte Zuwanderer attraktiver werden. Es ist dafür zu sorgen, dass durch internationale Arbeitskräftemobilität nach Möglichkeit alle Seiten gewinnen. Ein entscheidendes Element ist hierbei, diese Mobilität in beide Richtungen zu ermöglichen und zu fördern sowie Anreize für eine Rückkehr ins Herkunftsland zu schaffen.

Weiterer Reformbedarf

Zuwanderung sollte nicht eingesetzt werden, um notwendigen Reformen auszuweichen. Parallel zur neuen Zuwanderungsstrategie muss das Potenzial der einheimischen Bevölkerung für den Arbeitsmarkt besser ausgeschöpft werden als bislang. Hierfür sind insbesondere Anstrengungen der Arbeitsmarktpolitik und der Tarif- und Betriebsparteien erforderlich. Sie sollten sich vor allem auf Ausländer und ältere Arbeitnehmer beziehen. Sozialstaatliche Leistungen sind nach Möglichkeit so zu gestalten, dass sie Beschäftigungschancen erschließen und Beschäftigungsanreize vermitteln. Es sind inhaltliche Reformen und höhere Investitionen bei der Aus- und Weiterbildung erforderlich. Darüber hinaus besteht eine individuelle Verantwortung der Unternehmen und der Beschäftigten, die Beschäftigungsfähigkeit der Arbeitnehmer bei steigenden Qualifikationsanforderungen sicherzustellen.

Erforderlich sind auch durchgreifende Reformen in der Familienpolitik – mit dem Ziel, dass vorhandene Kinderwünsche realisiert werden können. Dabei muss es vorrangig darum gehen, es Eltern zu erleichtern, die Betreuung und Erziehung von Kindern mit einer Erwerbstätigkeit zu verbinden. Dazu gehören auch familienfreundliche, flexible Arbeitszeiten. Große Bedeutung haben die Einrichtung eines flächendeckendes Netzes von Möglichkeiten zur Ganztagsbetreuung und die Verbesserung der Rahmenbedingungen für personen- und haushaltsbezogene private Dienstleistungen. Der sozialstaatliche Ausgleich und die steuerliche Berücksichtigung erziehungsbedingter Aufwendungen sollten realitätsgerecht ausgestattet und transparenter gestaltet werden.

Humanitär handeln

Eine auch am humanitären Handeln orientierte Zuwanderungspolitik muss großzügig gegenüber denjenigen sein, die Schutz und Hilfe zu Recht in Anspruch nehmen. Sie muss aber auch Fehlentwicklungen begegnen und darf dort, wo dies möglich und zulässig ist, nicht auf Begrenzung und Steuerung verzichten. Die Verpflichtung zu humanitärem Handeln ist damit das Merkmal einer Zuwanderungspolitik, die die Aufnahmegesellschaft fordert, jedoch nicht überfordert. Unter diesen Prämissen hat sich die Kommission mit Asylsuchenden und Flüchtlingen, aber auch mit anderen Zuwanderungsgruppen befasst.

Asyl und Flüchtlinge

Eine Änderung von Art. 16a und Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes trägt nicht zur Lösung der Problematik bei, einerseits wirksam Schutz zu gewähren, andererseits aber Asylverfahren zu straffen und einem unberechtigten Aufenthalt in Deutschland entgegen zu wirken. Die Kommission sieht deshalb keine überzeugende Rechtfertigung für eine Verfassungsänderung, die das Asylgrundrecht als Ausdruck der historischen und humanitären Verpflichtungen Deutschlands beseitigt und durch eine institutionelle Garantie ersetzt. Sie lehnt aber auch die Rückkehr zur ursprünglichen Fassung des Asylgrundrechts ab, weil der Asylkompromiss mit der seit 1993 geltenden Fassung des Art. 16a GG zur gesellschaftlichen Stabilität beiträgt. Für eine Einschränkung der Rechtsweggarantie und insbesondere die Ersetzung des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes durch Beschwerdeausschüsse fehlt es ebenfalls an überzeugenden Gründen.

Auf der Grundlage des geltenden Verfassungsrechts und der völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik geht es vielmehr um eine effektive Beschleunigung der Asylverfahren, um wirksame Maßnahmen gegen den Missbrauch sowie um die Optimierung der Rückkehr und Rückführung abgelehnter Asylbewerber. Die Empfehlungen der Kommission haben aber gleichzeitig auch bestehende Schutzlücken und die Verbesserung der Situation von anerkannten Schutzsuchenden oder von solchen Flüchtlingen zum Gegenstand, die aus von ihnen nicht zu vertretenden Gründen nicht abgeschoben werden können.

Asylverfahren beschleunigen

• Die Verwaltungsgerichte müssen, um sich verstärkt auf die Kontrolle der Behördenentscheidungen konzentrieren zu können, davon entlastet werden, Defizite des Verwaltungsverfahrens aufzuarbeiten. Das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge sollte deshalb die Sachverhaltsaufklärung im Verwaltungsverfahren intensivieren sowie die Begründung der Bescheide verbessern. Damit sollen die Verwaltungsgerichte auch in die Lage versetzt werden, vermehrt von der Möglichkeit der Bezugnahme auf den Bescheid des Bundesamts Gebrauch zu machen.
• Vor der Anhörung sollten traumatisierte Personen auf das Verwaltungsverfahren vorbereitet werden. Im Übrigen sollten die Antragsteller zu Beginn des Verfahrens noch eingehender als bisher über ihre rechtliche Situation und die Verfahrensbestimmungen aufgeklärt werden.
• Das Amt des Bundesbeauftragten für Asylangelegenheiten und die Weisungsunabhängigkeit der Einzelentscheider des Bundesamts sollten abgeschafft werden, um bereits innerhalb der Behörde eine einheitliche Entscheidungspraxis zu erreichen und die Verwaltungsgerichte von Klagen des Bundesbeauftragten zu entlasten.
• Das Folgeantragsverfahren für die Entscheidung über erneute, nach unanfechtbarer Ablehnung des Erstantragsgestellte Asylanträge bedarf unter den Aspekten der Effektivität, Transparenz und Rechtsstaatlichkeit einer Neuregelung.
• Die Präsenz des Bundesamts in der mündlichen Verhandlung vor den Verwaltungsgerichten sollte deutlich erhöht und die Prozessvertretung durch einen sachkundigen und entscheidungs befugten Vertreter des Bundesamts wahrgenommen werden.
• Dort, wo die Rückstände in der Fallbearbeitung bei den Verwaltungsgerichten auf eine ungenügende Personalausstattung zurückzuführen sind, sollte das richterliche und nichtrichterliche Personal aufgestockt werden.
• Hingegen ergeben sich aus einer weiteren Beschränkung des Instanzenzuges schon wegen dessen Bedeutung für die Gewährleistung der Rechtseinheit keine Vorteile. Entsprechendes gilt für die Forderung nach der Einführung des obligatorischen Einzelrichters, weil in der Praxis bereits gegenwärtig die Vorteile des Kammer- und des Einzelrichterprinzips für den Asylprozess miteinander verbunden werden.

Zielsetzung ist, dass bei einer effektiven Umsetzung dieser Empfehlungen das Verwaltungsverfahren vor dem Bundesamt und das anschließende Verfahren vor dem Verwaltungsgericht in der Masse der Fälle innerhalb eines Jahres durchgeführt wird. Ferner sollten die Verwaltungsgerichte durch Gesetz verpflichtet werden, innerhalb von sechs Monaten nach Klageerhebung mündlich zu verhandeln. Ebenso sollten die Oberverwaltungsgerichte verpflichtet werden, innerhalb von zwei Monaten über die Zulassung der Berufung zu entscheiden. Die Entwicklung der Verfahrensdauer in einigen Bundesländern spricht dafür, dass dieses Ziel insbesondere bei einer Effektuierung des Bundesamtsverfahrens und einer Verbesserung der Rahmenbedingungen für die Gerichte auch erreichbar ist.

Missbrauch erschweren

Der Begriff „Asylmissbrauch“ ist mehrdeutig. Er darf nicht pauschal mit erfolglosen Asylverfahren gleichgesetzt, sondern muss differenziert verwendet werden. Richtig gebraucht weist der Begriff „Asylmissbrauch“ auf eine durchaus existierende Problematik hin. Die Kommission hat verschiedene Empfehlungen zur Bekämpfung missbräuchlicher Verhaltensweisen formuliert. Insbesondere sollte nach Wegen gesucht werden, wie obligatorisch arbeits- und sozialrechtliche Sanktionen an Verhaltensweisen geknüpft werden können, wegen derer ein erfolgloser Asylantrag als offensichtlich unbegründet abzulehnen ist (zum Beispiel bei Vorlage gefälschter Dokumente).

Rückkehr und Rückführung

Einen besonders hohen Stellenwert misst die Kommission der freiwilligen Rückkehr und einer effizienten Rückführungspraxis bei. Defizite in diesem Bereich diskreditieren die gesamte Asylpraxis, sie entwerten Beschleunigungsmaßnahmen, schränken den Spielraum für gesteuerte Zuwanderung ein und fördern die Schleuserkriminalität. Rückkehr- und Rückführungshindernisse müssen daher abgebaut werden. Die Bundesregierung sollte ressortübergreifend den politischen Stellenwert definieren, den sie dieser Aufgabe beimisst. Rückführungsaufgaben sollten auf Bundes- und Landesebene stärker konzentriert werden; dies gilt insbesondere für die Förderung der freiwilligen Rückkehr – ein Bereich, in dem noch erhebliche Spielräume genutzt werden müssen.

Schutzgewährung verbessern

• Die Kommission bejaht die Schutzbedürftigkeit von Frauen, die ihres Geschlechts wegen verfolgt werden. Gleiches gilt für die Menschen, die Gefahren für Leben und Freiheit in Situationen ausgesetzt sind, in denen staatliche Strukturen nicht oder nicht mehr bestehen bzw. Staaten ihrer Schutzverpflichtung nicht mehr nachkommen können. Über die Frage, ob sich eine entsprechende Schutzgewährung bereits aus der Genfer Konvention oder aus dem Ausländergesetz hinreichend ergibt oder anderweitig vorgesehen werden soll, konnte die Kommission keine Einigung erzielen. Im Übrigen ist sie der Auffassung, dass eine einheitliche Auslegung des Flüchtlings- und Verfolgungsbegriffes der Genfer Konvention im Zuge der Verhandlungen über einen Rechtsakt der Europäischen Union anzustreben ist.
• Politisch Verfolgte, die den Flüchtlingsstatus nach der Genfer Konvention (§ 51 Abs. 1 AuslG) erhalten, sind in ihren Rechten (Familienasyl, Familiennachzug, Aufenthaltsrecht) und damit auch in ihren Integrationschancen gegenüber jenen politisch Verfolgten benachteiligt, die gemäß Art. 16a Abs. 1 GG asylberechtigt sind. Die Kommission hält diese rechtliche Schlechterstellung von Konventionsflüchtlingen aus integrationspolitischen Gründen für nicht gerechtfertigt und befürwortet daher eine weitgehende Angleichung ihrer Rechtsstellung an jene von Asylberechtigten.
• Als bloße Aussetzung der Abschiebung ist die Duldung mit erheblichen Einschränkungen für den betroffenen Ausländer verbunden. In der Praxis werden Duldungen immer wieder verlängert, so dass sie zu Kettenduldungen werden. Nach Ablauf der Duldungsfrist muss geprüft werden, ob die Duldung in eine Aufenthaltsbefugnis umgewandelt werden kann, wenn nicht abzusehen ist, wie lange die Abschiebung ausgesetzt werden muss.
• Die Kommission hat von der Empfehlung abgesehen, dem zuständigen Minister einen Ermessensspielraum für Härtefälle einzuräumen. Eine solche Befugnis könnte zwar helfen, humanitäre Notlagen zu lösen. Die Nachteile einer solchen Ermächtigung überwiegen jedoch. Insbesondere schafft sie ein neues Verfahren, was den allseitigen Bemühungen um eine Verfahrensbeschleunigung zuwiderläuft.
• Unbegleitete Minderjährige sind aufgrund ihres Alters und fehlender familiärer Unterstützung besonders schutzbedürftig. Ihre Handlungsfähigkeit im Asylverfahren sollte erst mit der Vollendung des 18. Lebensjahres beginnen. Die Rücknahme der Erklärungsvorbehalte zur UN-Kinderrechtskonvention sollte erneut geprüft werden.
• Die Aufnahme von Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlingen ist eine gesamtstaatliche Aufgabe. Die Erfahrungen der vergangenen Jahre haben gezeigt, dass § 32a AuslG diesem Ziel nicht gerecht wird, weil die Vorschrift die Frage der Kostenaufteilung offen lässt. Die durch die Aufnahme von Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlingen enstehenden Kosten sollten künftig generell vom Bund und den Ländern je zur Hälfte getragen werden.

Ein gemeinsames
europäisches Asylsystem

Die Herausforderungen für die Asyl- und Flüchtlingspolitik erfordern ein gemeinsames europäisches Asylsystem. Die Kommission hält daher eine zügige Umsetzung der im Amsterdamer Vertrag festgelegten flüchtlings- und asylpolitischen Ziele für unabdingbar. In diesem Zusammenhang ist es als großer Erfolg zu werten, dass über den Inhalt der Richtlinie zum vorübergehenden Schutz eine politische Einigung erzielt werden konnte. Die Zuwanderungskommission sieht jedoch mit Besorgnis, dass die bisherigen Vorschläge der EU-Kommission für Mindestnormen für Asylverfahren umstritten sind.

Spätaussiedlerzuzug

Wegen des besonderen Vertreibungsschicksals der Russlanddeutschen sieht es die Kommission nicht als gerechtfertigt an, die generelle Vermutung eines Kriegsfolgenschicksals für die Spätaussiedler aus den Nachfolgerepubliken der ehemaligen Sowjetunion ab einem bestimmten Stichtag aufzuheben.

Hingegen sollten nichtdeutsche Ehegatten oder Abkömmlinge von Spätaussiedlern die Eigenschaft als Status-Deutsche und damit die sofortige deutsche Staatsangehörigkeit nur erhalten, wenn sie ausreichende Deutschkenntnisse durch einen wiederholbaren Sprachtest im Aussiedlungsgebiet nachweisen können. Als Ausgleich für das Privileg der gemeinsamen Einreise sollte dieses Erfordernis auch für die sonstigen Familienangehörigen gelten. Durch fehlende oder mangelhafte Deutschkenntnisse kommt es bei der Eingliederung von Spätaussiedlern und ihren Familienangehörigen zu erheblichen Integrationsproblemen.

Zuwanderung von Juden
aus der ehemaligen Sowjetunion

Die geregelte Zuwanderung von Juden aus der früheren Sowjetunion sollte zur
weiteren Stärkung der jüdischen Gemeinden in Deutschland aufrecht erhalten werden.

Bei der Beurteilung der Zugehörigkeit zum zuwanderungsberechtigten Personenkreis sollte jedoch auf die jüdischen Religionsgesetze abgestellt werden (Abstammung von einer jüdischen Mutter oder Übertritt nach den Regeln des Rabbinatsgerichts), um Integrationsproblemen zu begegnen. Zur Verbesserung der Sprachkenntnisse sollen bereits in den Herkunftsländern kostenlose Deutschkurse angeboten werden. In Deutschland sollte die Verteilung der Neuzuwanderer nur an solche Orte erfolgen, in denen oder in deren Nähe eine jüdische Gemeinde vorhanden ist.

Illegale

Illegal in Deutschland lebende Ausländer sind ausreisepflichtig. Dessen ungeachtet sollten Personen und Organisationen, die in Not geratenen Illegalen helfen, nicht wegen Hilfeleistung zum illegalen Aufenthalt strafrechtlich belangt werden können. Auch soll der Schulbesuch von Kindern illegal hier lebender Ausländer nicht daran scheitern, dass Schulen verpflichtet sind, den illegalen Aufenthalt zu melden.

Miteinander leben

Die Integration der nach Deutschland zuwandernden Menschen stellt eine besondere Herausforderung dar; sie ist eine vielschichtige und langfristige Aufgabe. Zwischen Migration und Integration besteht ein enger Zusammenhang: Wer Zuwanderung bejaht, muss sich auch um eine erfolgreiche Eingliederung der bereits Zugewanderten und der neu Zuwandernden bemühen.

Integration ist ein gesellschaftlicher Prozess, in den alle im Land Lebenden mit einbezogen sind. Als politische Aufgabe zielt Integration darauf ab, Zuwanderern eine gleichberechtigte Teilhabe am gesellschaftlichen, wirtschaftlichen, kulturellen und politischen Leben unter Respektierung kultureller Vielfalt zu ermöglichen. Dazu sind Anstrengungen beider Seiten erforderlich: Während die Aufnahmegesellschaft Zuwanderern mit dauerhafter Aufenthaltsperspektive einen gleichberechtigten Zugang zum Arbeitsmarkt und zum Bildungssystem ermöglichen muss, sind die Zuwanderer ihrerseits gefordert, Deutsch zu lernen. Zudem haben sie selbstverständlich – wie jeder andere Bürger – die Pflicht, die Verfassung und die Gesetze zu achten und zu befolgen.

Insbesondere das Erlernen der deutschen Sprache ist eine wichtige Voraussetzung für Integration. Ein möglichst rascher und fundierter Spracherwerb liegt sowohl im Interesse des Zuwanderers als auch der Aufnahmegesellschaft. Diese Wechselseitigkeit wird in dem Grundsatz „fördern und fordern“ deutlich: Einerseits ist die Aufnahmegesellschaft gefordert, ein ausreichendes Lernangebot zu schaffen, und andererseits müssen sich die Zuwanderer aktiv um den Erwerb der deutschen Sprache und um Integration bemühen.

Eine neue Integrationspolitik sollte auf der Basis eines schlüssigen Gesamtkonzeptes erfolgen. Sie sollte sich an einen weiten Adressatenkreis wenden; es genügt keineswegs, das Augenmerk allein auf Neuzuwandernde mit dauerhafter Aufenthaltsperspektive zu richten.

Nach Deutschland sind in den vergangenen Jahrzehnten mehrere Millionen Ausländer und Aussiedler eingewandert. Ihre Integration verlief in vielen Fällen sehr erfolgreich. Zahlreiche Organisationen und Institutionen, wie die Kommunen, die Wohlfahrtsverbände, die Sportvereine und die Kirchen, haben wertvolle Integrationsarbeit geleistet. Gleichwohl zeichnen sich Probleme, Konflikte und politische Defizite ab, vor denen wir die Augen nicht verschließen dürfen.

Bildung und Arbeitsmarkt

Zuwanderer sind von Bildungsdefiziten besonders betroffen. Schon in der Schule schneiden ausländische Kinder im Durchschnitt deutlich schlechter ab als einheimische. Dies ist in erster Linie auf soziale und sprachliche Probleme zurückzuführen. Der Kindergarten ist häufig der erste Ort, an dem ausländische Kinder mit der deutschen Sprache in Berührung kommen. Es ist daher notwendig, für den Kindergartenbesuch von ausländischen Kindern zu werben, Erzieher interkulturell auszubilden und Erzieher mit eigenen Migrationserfahrungen verstärkt in Kindergärten zu beschäftigen.

Eine hohe Zahl ausländischer Jugendlicher verlässt die Schule ohne Abschluss. Sie verringern so ihre Chancen auf einen erfolgreichen Einstieg ins Berufsleben. Daher sollten Maßnahmen ergriffen werden, um die schulische Ausbildung ausländischer Jugendlicher zu verbessern. An deutschen Schulen werden relativ hohe schrift- und fachsprachliche Deutschkenntnisse vorausgesetzt, die zahlreichen ausländischen Kindern fehlen. Es ist deshalb erforderlich, das Fach Deutsch als Zweitsprache in den regulären Unterricht aufzunehmen und nicht als Zusatzangebot in den Nachmittagsstunden anzubieten. Zudem sollten aus integrationspolitischen Gründen verstärkt Ganztagsschulen eingerichtet und nachmittägliche Angebote in das Unterrichtsprogramm herkömmlicher Schulen mitaufgenommen werden.

Auch im Bereich der beruflichen Aus- und Weiterbildung bestehen für einige Zuwanderergruppen erhebliche Defizite. Sowohl Ausländer als auch Spätaussiedler sind weit unterdurchschnittlich am dualen Ausbildungssystem beteiligt. Die schulischen und beruflichen Bildungsprobleme von Ausländern und Spätaussiedlern haben sich in den letzten Jahren weitgehend angeglichen. Beide Gruppen haben daher einen ähnlichen Förderungsbedarf.

Um die vorhandenen Defizite zu beseitigen sind eine Reihe aufeinander abgestimmter Maßnahmen erforderlich:

• Jugendliche Migranten und ihre Eltern müssen umfassend über die Bedeutung der Schul- und Berufsausbildung für das Erwerbsleben in Deutschland aufgeklärt werden. Viele Familien ausländischer Herkunft orientieren sich bei Bildungsentscheidungen stärker an der Arbeitsmarktsituation im Herkunfts- als im Aufnahmeland.
• Die Kommission empfiehlt, Deutschkurse anzubieten, die sich gezielt und ausschließlich an Mütter mit Migrationshintergrund wenden.
• Eine Ausbildung im dualen System kann nach derzeitigem Recht nur aufgenommen werden, wenn eine Arbeitserlaubnis vorliegt. Jugendliche Asylbewerber und jugendliche Flüchtlinge ohne Aufenthaltsstatus sind daher in der Regel von der Aufnahme einer Lehre ausgeschlossen. Jugendliche können jedoch nicht für die Kriegs- oder Krisensituation in ihren Herkunftsländern verantwortlich gemacht werden. Um ihnen berufliche Perspektiven zu sichern, sollte eine Teilnahme am dualen Ausbildungssystem rechtlich ermöglicht werden.
• In der Bundesrepublik lebenden Zuwanderern mit dauerhafter Aufenthaltsperspektive sollte aus integrationspolitischen und wirtschaftlichen Gründen ein sofortiger unbeschränkter Arbeitsmarktzugang gewährt werden.
• Weiterhin sollten die berufliche Ausbildung und die Einstellung von Zuwanderern im öffentlichen Dienst vorangetrieben werden. Der öffentliche Dienst hat hier eine Vorreiterrolle zu übernehmen und ein Signal für andere Beschäftigungsbereiche zu setzen. Zudem sollten Zuwanderer durch spezielle, auf ihren Bedarf zugeschnittene Arbeitsförderungsmaßnahmen geschult werden.
• Die selbständige Erwerbstätigkeit von Ausländern hat erhebliche beschäftigungspolitische Bedeutung. Sie sollte deshalb durch Beratungs- und Unterstützungsprogramme gefördert werden. Ein ausländischer Selbständiger beschäftigt im Durchschnitt drei weitere Mitarbeiter. Eine besondere Bedeutung könnten ausländische Selbständige auch für die berufliche Bildung jugendlicher Zuwanderer und Einheimischer erlangen. Zudem tragen sie als Ausbilder zur Verbesserung des wechselseitigen Verständnisses zwischen Zuwanderer- und Aufnahmegesellschaft bei.

Familie und Religion

Migration vollzieht sich im allgemeinen im Familienverband. Die Familie stellt wichtige Ressourcen für Zuwanderer bereit und trägt durch verwandtschaftliche Netzwerke zur erfolgreichen Bewältigung von Einglie-derungsprozessen bei. Stabile familiäre Beziehungen können jugendliche Migranten der zweiten Generation vor Identitätsverlust und Marginalisierung schützen.

Wer Integrationsprozesse fördern will, muss familiäre Solidarität stärken. Die Kommission erachtet daher die rechtlich gesicherte Möglichkeit des Nachzugs der Kernfamilie aus integrationspolitischen Gründen als vorrangig. Für die sonstigen Familienangehörigen kann es hingegen bei der bisherigen Ermessensregelung bleiben. Dem sollte auch der Richtlinienvorschlag der EU-Kommission Rechnung tragen. Für das Einreisealter nachziehender Kinder gilt grundsätzlich: Je früher die Einreise erfolgt, desto wahrscheinlicher ist ein positiver Integrationsverlauf. Eine Trennung von Eltern und minderjährigen Kindern ist aber aus familienpolitischen Gründen abzulehnen. Die Kommission empfiehlt daher eine Anhebung des Höchstalters für den Nachzug von Kindern von derzeit 16 auf 18 Jahre. Hierbei scheint der Kommission eine Differenzierung zwischen der unmittelbaren Einreise im Familienverband und dem späteren Nachzug bedenkenswert.

Ein gesellschaftliches Klima der Akzeptanz ist eine wichtige Voraussetzung für das Gelingen sozialer Integrationsprozesse. Die individuelle Ausübung kultureller Lebensweisen und religiöser Überzeugungen gemäß den Regeln der freiheitlich-demokratischen Grundordnung sollte uneingeschränkt toleriert werden.

Die Einführung eines regulären islamischen Religionsunterrichts in deutscher Sprache stellt einen wichtigen Schritt zur Gleichstellung der Muslime gegenüber den bereits etablierten Religionsgemeinschaften im Bereich der allgemeinbildenden Schulen dar; er sollte daher in das Unterrichtsprogramm an deutschen Schulen aufgenommen werden. Der islamische Religionsunterricht hat für die hier aufwachsenden muslimischen Kinder und Jugendlichen eine wichtige identitätsstützende Funktion.

Einbürgerung und soziale Akzeptanz

Die Einbürgerung ist ein entscheidender Schritt auf dem Weg zu einer gelungenen Integration, da sie Zuwanderern die Möglichkeit zur vollen politischen Partizipation und zur gesellschaftlichen Teilhabe bietet. Gleichzeitig signalisiert das Angebot zur Einbürgerung, dass Zuwanderer in der Aufnahmegesellschaft akzeptiert werden. Das neue Staatsangehörigkeitsrecht ist aus integrationspolitischer Sicht zu begrüßen. Mit der Einführung des „Ius soli“ wurde ein in seiner langfristigen Bedeutung hoch einzuschätzender Reformschritt vollzogen. Zudem wurde der Kreis der Einbürgerungsberechtigten erheblich ausgeweitet. Die grundsätzliche Notwendigkeit der Aufgabe der Staatsangehörigkeit des Herkunftslandes stellt jedoch für viele Migranten nach wie vor ein Hindernis dar, diese Einbürgerungsofferte auch anzunehmen. Die Kommission empfiehlt daher eine großzügigere Handhabung bei der Zulassung von Mehrstaatigkeit. Zuwanderer, die vor dem Anwerbestopp 1973 eingereist sind, und ihre Ehepartner sollten generell die Möglichkeit der Mehrstaatigkeit erhalten. Sie sind außerdem von einem Nachweis deutscher Sprachkenntnisse als Einbürgerungsvoraussetzung zu befreien.

Der Bekämpfung von Diskriminierung und Rassismus kommt eine hohe integrationspolitische Bedeutung zu. Daher ist eine rasche Umsetzung der EU-Richtlinie zur Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ohne Unterschied von Rasse oder ethnischer Herkunft angeraten.

Erstförderung und Förderung der
bereits im Land Lebenden

Um Zuwanderern den Zugang zum Bildungs- und Arbeitsmarkt zu erleichtern, ist eine Erstförderung – wie sie in den Niederlanden und Schweden bereits praktiziert wird – erforderlich. Nach Auffassung der Kommission sollten erwachsene Neuzuwanderer mit dauerhafter Aufenthaltsperspektive auch in Deutschland durch Integrationskurse systematisch mit der deutschen Sprache, den Grundzügen der politischen Ordnung und der Funktionsweise des Arbeitsmarktes vertraut gemacht werden. Dazu zählt die Kommission: Spätaussiedler, ausländische Arbeitnehmer aus Drittstaaten, Asylberechtigte, Kontingentflüchtlinge und jüdische Zuwanderer, Ausländer mit „kleinem Asyl“ (§ 51 AuslG) sowie Ausländer mit Aufenthaltsbefugnis nach § 30 AuslG. Auch bereits im Land lebende Zugewanderte sollten aufgrund der vorhandenen Sprachund Integrationsdefizite in diese Förderung mit einbezogen werden.

Ohne Teilnahme und Lernbereitschaft der Migranten läuft allerdings auch ein breites Kursangebot ins Leere. Daher sollten Migranten über die Ziele und die Inhalte der Kurse umfassend informiert werden. Neuzuwanderer sind gehalten, von diesem Angebot Gebrauch zu machen. Das Kursangebot sollte mindestens 600 Unterrichtsstunden umfassen und nach Sprach- und Bildungsniveau der Teilnehmer differenzieren. Erwachsene Neuzuwanderer sollten möglichst frühzeitig nach Eintreffen in der Bundesrepublik einen Anspruch auf Teilnahme an den Integrationskursen erhalten. Die Zuwanderer sollten sich in einem individuell abgeschlossenen Integrationsvertrag verpflichten, an den Kursen teilzunehmen und einen angemessenen Anteil an den Kurskosten zu übernehmen. Bei erfolgreicher Teilnahme sollte ein Teil der bezahlten Kosten zurückerstattet werden. Die erfolgreiche Kursteilnahme sollte darüber hinaus mit Anreizen belohnt werden.

Die Kommission hält es für erforderlich, zunächst 220.000 Kursplätze für die Erstförderung bereitzustellen. Sie schätzt die jährlichen Gesamtkosten, die dafür auf die öffentliche Hand entfielen, auf mindestens rund 615 Millionen DM. Dies ist zwar beträchtlich mehr als das Sprachförderkonzept der Bundesregierung mit rund 320 Millionen DM derzeit vorsieht, doch bleiben die von der Kommission zugrunde gelegten Aufwendungen im Ver-gleich zu den Niederlanden und Schweden relativ moderat.

Ferner empfiehlt die Kommission, aufeinander abgestimmte Integrationsgesetze des Bundes und der Länder zu schaffen. Sie sollten die Grundlage einer geschlossenen, gesamtstaatlichen Integrationspolitik bilden. Bund und Länder sollten dabei jeweils die ihnen nach der Verfassung zustehende Gesetzgebungskompetenz ausschöpfen. Zur Finanzierung der Erstförderung ist eine Regelung zu treffen, die sicherstellt, dass die Kommunen von den Kosten freigehalten werden. Es sollte angestrebt werden, dass Bund und Länder die Gesamtkosten der Integration jeweils hälftig übernehmen.

Zur Umsetzung der neuen
Zuwanderungspolitik

Um Zuwanderung und Integration aktiv gestalten zu können, muss eine Gesamtstrategie entwickelt werden, die klare Ziele benennt und aufeinander abstimmt. Zahlenmäßige Festlegungen für die Gesamtzuwanderung sind dabei nicht möglich. Ohnehin sind einzelne Zuwanderungssegmente wie der Asylbereich und der Familiennachzug durch bindende rechtliche und politische Vorgaben quantitativ nicht bzw. nur beschränkt steuerbar. Obergrenzen sind nur in Bereichen der arbeitsmarktorientierten Zuwanderung sachgerecht. Eine Gesamtstrategie für Zuwanderung muss gleichwohl alle Bereiche umfassen, auch die, in denen eine zahlenmäßige Begrenzung nicht möglich ist. Dies bedeutet aber nicht, dass die arbeitsmarktorientierte, die humanitäre oder andere Arten der Zuwanderung gegeneinander aufgerechnet werden sollen, da mit ihnen jeweils unterschiedliche Ziele verfolgt werden.

Ein jährlich zu erstellendes Zuwanderungsprogramm soll der Verwaltung als Handlungsgrundlage dienen. Es nennt für das jeweils kommende Jahr Obergrenzen befristeter und dauerhafter Zuwanderung im Bereich der Arbeitsmigration. Diese sind an demografischen und gesellschaftlichen Entwicklungen, der Lage der Wirtschaft und des Arbeitsmarktes sowie an den Integrationsmöglichkeiten auszurichten.

Das jährliche Zuwanderungsprogramm ist in Form einer Rechtsverordnung der Bundesregierung mit Zustimmung von Bundestag und Bundesrat zu erstellen. Die Bundesregierung sollte bei der Ausgestaltung von den Empfehlungen eines Zuwanderungsrats ausgehen, dem Vertreter wichtiger gesellschaftlicher Gruppierungen und Experten angehören. Der Zuwanderungsrat soll den gesellschaftlichen Konsens über die Frage der weiteren Zuwanderung vorbereiten und fördern und dabei auch die integrationspolitischen Gesichtspunkte im Auge behalten.

Die Steuerung und Gestaltung der Zuwanderung erfordert aussagekräftige Statistiken. Die vorhandene Datenbasis über das Zuwanderungsgeschehen reicht nicht aus und muss verbessert werden.

Zuwanderungs- und Integrationsgesetz

Die Kommission empfiehlt die Schaffung eines Zuwanderungs- und Integrationsgesetzes des Bundes. Sie ist der Überzeugung, dass bestehende Gesetze sich nicht dazu eignen, den Paradigmenwechsel und die Grundentscheidungen einer neuen Zuwanderungspolitik bewußt zu machen. Das neue Gesetz sollte u. a. die Arbeitsmigration regeln und den integrationspolitischen Rahmen setzen. Daneben bleiben andere Regelungsbereiche erhalten.

Die Schaffung eines Zuwanderungs- und Integrationsgesetzes sollte auch zum Anlass genommen werden, eine umfassende Vereinfachung und Bereinigung des übrigen Ausländerrechts vorzunehmen, damit mehr Verständlichkeit und Transparez geschaffen werden. Als ein Beispiel hierfür macht die Kommission einen Vorschlag, wie ein neues System von Aufenthaltstiteln gestaltet sein könnte. Dadurch würden die derzeit bestehenden unterschiedlichen Genehmigungsarten (Aufenthaltsberechtigung, -erlaubnis, -bewilligung, -befugnis, -gestattung) verringert und einfacher strukturiert.

Einfachere Verfahren, verbesserte Behördenorganisation

Die Verfahren der arbeitsmarktorientierten Zuwanderung sollten für den Antragsteller vereinfacht werden. Er sollte künftig nur noch einen behördlichen Ansprechpartner haben; Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis sind in einem Bescheid zu erteilen („one stop government“). In allen arbeitsmarktorientierten Zuwanderungsverfahren sollte jeweils eine Behörde das Verfahren koordinieren und den abschließenden Zuwanderungsbescheid erlassen („verfahrensleitende Behörde“).

Bei der dauerhaften Zuwanderung sollte dies ein neues Bundesamt für Zuwanderung und Integration (BZI) sein, das aus dem Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge hervorgeht. Diesem sollte als Bundesoberbehörde auch eine Bündelungsfunktion im Bereich Zuwanderung und Integration übertragen werden. Das BZI soll alle in der Zuständigkeit des Bundes stehenden Verfahren der dauerhaften Zuwanderung und der humanitären Aufnahme durchführen. Es soll Koordinierungsaufgaben im Bereich der Integration wahrnehmen, Daten sammeln und auswerten, ein effektives Rückkehr-Management aufbauen und dem Zuwanderungsrat zuarbeiten. Dem BZI sollte ein neu zu errichtendes unabhängiges Bundesforschungsinstitut angegliedert werden, das vor allem eine koordinierende Funktion im Forschungsbereich Migration und Integration wahrnimmt.

Für den Bereich der befristeten arbeitsmarktorientierten Zuwanderung sollte die Bundesanstalt für Arbeit verfahrensleitende Behörde sein, weil hier die Prüfung der aktuellen Lage des Arbeitsmarktes sowie die Bewertung von beruflichen Qualifikationen den Schwerpunkt der Zulassungsentscheidung bilden. Die Arbeitsverwaltung mit ihren Arbeitsämtern und Geschäftsstellen ermöglicht bei diesen nachfrageorientierten Zugangssystemen auch eine Verfahrensstruktur, die einen direkten Dialog des Arbeitgebers mit kompetenten Ansprechpartnern vor Ortgewährleistet.

Die Kommission legt mit Ihrem Bericht ein Gesamtkonzept zur künftigen Gestaltung zur deutschen Migrations- und Asylpolitik vor. Sie will mit ihrem Bericht zur gesellschaftlichen Aufklärung, zur Gestaltung der zukünftigen deutschen Zuwanderungspolitik und zum politischen Konsens beitragen.

Die Deutsche Bischofskonferenz und die Evangelische Kirche in Deutschland (EKD) begrüßen, dass der Bundesminister des Innern das Ausländerrecht umfassend neu regeln will. Mit dem Vorschlag eines einheitlichen Aufenthaltsgesetzes trägt der Bundesminister nach unserer vorläufigen Einschätzung dem von den Kirchen wiederholt geäußerten Wunsch nach einer umfassenden Reform und einem Perspektivenwechsel in der Zuwanderungspolitik Rechnung. Auch die Kirchen sehen es als notwendig an, Zuzug, Erwerbstätigkeit und Integration von Ausländern im Zusammenhang zu sehen und zu regeln.

Vorbehaltlich des durch das Ministerium noch vorzulegenden genauen Textes des Gesetzentwurfs erkennen wir in den heute (3. August) präsentierten Vorschlägen eine Reihe von Verbesserungen, wie zum Beispiel die größere Klarheit und Rechtssicherheit durch eine Reduzierung der Aufenthaltstitel, die Abschaffung des rechtlich und praktisch unbefriedigenden Status der „Duldung“ und den erleichterten Zugang zum Arbeitsmarkt für bestimmte Flüchtlingsgruppen (Inhaber des „kleinen Asyls“).

Auf der anderen Seite bleiben im Blick auf den Familiennachzug die Vorschläge hinter den Erwartungen der Kirchen zurück. Das angekündigte Vorhaben, die Erteilung eines Daueraufenthaltsrechtes für Asylberechtigte von einer Überprüfung der Verhältnisse im Herkunftsland nach drei Jahren abhängig zu machen, ist nicht unproblematisch. Dem Erfordernis einer gesetzlichen Härtefallregelung entsprechen die Vorschläge leider nicht. Die im Blick auf „besondere humanitäre Interessen“ den Kirchen und anderen Organisationen angebotene Regelung, bei Übernahme der Kosten einer Anzahl von Personen ein befristetes Aufenthaltsrecht zu gewähren, kann eine verlässliche Härtefallregelung mit entsprechenden Ermessensspielräumen nicht ersetzen. Schließlich bleibt zu prüfen, ob das vom Bundesinnenminister vorgestellte Konzept eine befriedigende Berücksichtigung nichtstaatlicher und geschlechtsspezifischer Verfolgungsgründe ermöglicht.

Bonn/Hannover, 03.08.2001

Pater Dr. Hans Langendörfer SJ
Sekretär der Deutschen Bischofskonferenz
Valentin Schmidt
Präsident des Kirchenamtes der EKD

Gesetzentwurf der Bundesregierung (PDF 252 Seiten)

Entwurf eines Gesetzes zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern (Zuwanderungsgesetz – ZuwG)

BAG-FW

Stellungnahme

der Bundesarbeitsgemeinschaft
der Freien Wohlfahrtspflege

zum Referentenentwurf eines Zuwanderungsgesetzes
vom 03.08.2001

(Referentenentwurf des Bundesministeriums des Innern vom 03.08.2001 für ein Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthaltes und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern [Zuwanderungsgesetz – ZuwG])

Grundsätzliche Bemerkungen

Die in der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege e.V. (BAGFW) vertretenen Wohlfahrtsverbände Arbeiterwohlfahrt, Deutscher Caritasverband, Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband, Deutsches Rotes Kreuz, Diakonisches Werk der EKD und Zentrale Wohlfahrtsstelle der Juden engagieren sich seit Jahrzehnten in der Arbeit mit Migrantinnen und Migranten. Sie haben sich deshalb im Rahmen der aktuellen Zuwanderungsdebatte wiederholt gemeinsam oder einzeln für eine Verbesserung der Rechtsposition und Lebenssituation von Migrantinnen und Migranten ausgesprochen und eine umfassende, nachhaltige und systematische Zuwanderungs- und Integrationspolitik gefordert. Zu verweisen ist diesbezüglich insbesondere auf das „Integrationspolitische Memorandum“ der BAGFW vom 26.10.2000 sowie die „Stellungnahme für die Unabhängigen Kommission Zuwanderung“ vom 14.05.2001.

Der Referentenentwurf (RE) wird im folgenden vor allem anhand seiner Zielsetzungen (insbes. Ermöglichung Arbeitskräftezuwanderung und Steuerung Zuzug, Verbesserung Integration, Vereinfachung Ausländerrecht und Aufenthaltsrecht), der Empfehlungen der Zuwanderungskommission und der Positionen der in der BAGFW zusammengeschlossenen Wohlfahrtsverbände bewertet. Zentral ist, wieweit der RE den Anforderungen einer modernen Zuwanderungspolitik, einer umfassenden und systematischen Integrationsförderung sowie den völkerrechtlich und humanitär gebotenen Aufnahmeverpflichtungen gerecht wird.

Die Wohlfahrtsverbände haben die Vorstellungen der Zuwanderungskommission bei Kritik an einzelnen Punkten im wesentlichen begrüßt. Die durch den Kommissionsbericht geweckten Erwartungen finden sich aber im RE nur zum geringen Teil erfüllt. Zu begrüßen ist, daß der RE das Bemühen der Bundesregierung widerspiegelt, vom Anwerbestopp zu einer gesteuerten Zuwanderung von Arbeitskräften zu kommen. Dem stehen aber erhebliche Verschärfungen im Bereich der humanitären Aufnahme und unzureichende integrationspolitische Regelungen gegenüber.

Zwar wird der Anwerbestopp beendet, werden Steuerungsmöglichkeiten für die Arbeitskräftezuwanderung entwickelt und einige Anpassungen an die migrationsrechtlichen Vorgaben der EU vorgenommen. Für ein wirkliches Gesamtkonzept fehlen aber folgende wichtige und wesentliche Teile: eine umfassende Integrationskonzeption, die nicht auf den Erwerb der deutschen Sprache und Gesellschaftskunde reduziert wird; eine nachholende Integrationspolitik für länger in Deutschland lebende Ausländer, deren Einbeziehung ebenso wie die der Aussiedler kaum oder gar nicht vorgesehen ist; ein differenziertes Instrumentarium der Integrationsförderung mit einer impulsgebenden finanziellen Grundausstattung statt drei Paragraphen und Vorgaben von Kostenneutralität; eine Klärung der Aufgaben- und Finanzierungsverteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden. Dies ist in Anbetracht des von der SPD-Bundestagsfraktion geforderten „Jahrzehnts der Integration“ nicht nachvollziehbar. Vor dem Hintergrund eindeutiger demographischer und ökonomischer Prognosen ist die Formulierung eines „Zuwanderungsbegrenzungsgesetzes“ mit einer Vielzahl von Ermessensklauseln kaum zukunftsfähig.

Auf erhebliche Bedenken stoßen die integrationspolitisch unakzeptable Wiedereinführung der Arbeitskräftezuwanderung nach dem Rotationsprinzip (Art. 1, § 8, Abs. 2 RE), die Schaffung neuer Integrationsbarrieren für länger in Deutschland lebende Migrantinnen und Migranten, die Einschränkungen beim Familiennachzug, die – neben einigen positiven Regelungen – vorgesehenen zahlreichen Verschlechterungen für Flüchtlinge und die zeitliche und inhaltliche Ausweitung des Asylbewerberleistungsgesetzes (AsylbLG).

Damit und durch die nach wie vor vielen polizei- und ordnungsrechtlich geprägten und auf „Fremdenabwehr“ zielenden Regelungen wird der Eindruck erweckt, nur wenige Migrantengruppen seien willkommen und eine weitere Zuwanderung sei nicht erwünscht. Dies entspricht weder dem propagierten Bild eines „weltoffenen, um die besten Köpfe konkurrierenden Deutschlands“ noch dem von der Zuwanderungskommission geforderten grundsätzlichen Perspektivwechsel.

Im Blick auf den Kabinettsentwurf halten wir deshalb erhebliche Nachbesserungen, insbesondere der integrationspolitischen und humanitären Teile, für geboten. Die Zusammenfassung verschiedener Gesetze in ein Artikelgesetz ist grundsätzlich positiv zu werten. Die völlige Überarbeitung des bisherigen Ausländergesetzes und die Einfügung in das Artikelgesetz bringt jedoch eine Vielzahl von Veränderungen, die in ihrer Wirkung und Systematik nur schwer zu durchschauen sind und einer gründlichen Analyse bedürfen. Da dies im vorgegebenen Zeitrahmen nicht möglich ist, beschränkt sich diese Stellungnahme auf einige zentrale und auf den ersten Blick feststellbare Verbesserungen bzw. Mängel. Ergänzend ist auf die o.g. Positionspapiere der BAGFW und Stellungnahmen einzelner Mitgliedsverbände der BAGFW zum RE hinzuweisen.

Wir gehen davon aus, daß für den für Ende September vorgesehenen Kabinettsentwurf ausreichend Zeit zur Prüfung und Stellungnahme vorgesehen ist und daß die in der BAGFW zusammengeschlossenen Wohlfahrtsverbände weiter in das Gesetzgebungsverfahren einbezogen und insbesondere auch bei der Planung und Implementierung von neuen Integrations- und Beratungsangeboten aufgrund ihrer langjährigen Erfahrungen beteiligt werden.

1. Rahmenbedingungen der Einwanderung und des Aufenthalts

Gesteuerte Zuwanderung von Arbeitskräften und Rotationsprinzip

Die in der BAGFW zusammengeschlossenen Wohlfahrtsverbände haben sich zwar dafür ausgesprochen, neue Möglichkeiten der Zuwanderung zu Erwerbszwecken zu schaffen, wie dies der RE auch vorsieht (Art. 1, §§ 18-21 RE), dabei aber gefordert, daß die alten Fehler der am Rotationsprinzip orientierten Anwerbepolitik nicht wiederholt werden dürfen. Allen angeworbenen Arbeitnehmern sollte im Blick auf klare Zukunftsperspektiven eine Option auf ein Daueraufenthaltsrecht eingeräumt werden. Der RE sieht die Möglichkeit vor, die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis von vornherein auszuschließen (Art. 1, § 8 Abs. 2 RE), ohne daß hierfür klare, das Ermessen der zuständigen Behörden begrenzende Kriterien genannt werden. Damit wird die Wiedereinführung des Rotationsprinzips ermöglicht, das die soziale Existenz der Angeworbenen ausblendet und integrationspolitisch inakzeptabel ist. Art. 1, § 8 Abs. 2 RE ist deshalb zu streichen.

Verfestigung des Aufenthaltes

Von zentraler Bedeutung für die Bewertung des RE ist die Frage, welche Veränderungen und Möglichkeiten der Aufenthaltsverfestigung das Aufenthaltsgesetz (Art. 1 RE) vor allem für die bereits hier lebenden Migrantinnen und Migranten bringt.

Der neue Aufenthaltstitel der Niederlassungserlaubnis (Art. 1, § 9 RE) beinhaltet zwar eine bessere Rechtsposition. Die vorgesehenen Voraussetzungen zu seiner Erteilung (Art. 1, § 9 Abs. 2 RE) sind aber so umfangreich, daß ein Großteil der derzeit ca. 1,7 Mio. Personen mit befristeter Aufenthaltserlaubnis keinen Anspruch auf diese Aufenthaltsverfestigung erreichen kann. Zukünftig wird die Erteilung an die zusätzlichen Bedingungen ausreichender Kenntnisse der deutschen Sprache und Grundkenntnisse der Rechts- und Gesellschaftsordnung geknüpft. Es wäre ein integrationspolitisch verheerendes Signal, von bereits seit langem hier lebenden Ausländern nunmehr die Teilnahme an einem Sprach- und Integrationskurs als Voraussetzung für die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis zu verlangen. Daher muß klar geregelt sein, daß diese Anforderungen für seit längerem in Deutschland lebende Migrantinnen und Migranten, insbesondere für Angehörige der ersten Zuwanderergeneration, nicht gelten.

Sowohl bei der Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis wie auch beim Erwerb der Niederlassungserlaubnis spielen künftig Sprachkenntnisse bzw. die Teilnahme an Integrationsmaßnahmen eine wesentliche Rolle. Teilnahmepflichtig sind nach Art. 1, § 45 Abs. 1 RE alle, die einen Anspruch haben. Von der Teilnahmepflicht ausgenommen ist, wer sich auf einfache Weise in deutscher Sprache mündlich verständigen kann und seit 5 Jahren eine Aufenthaltserlaubnis hat. Damit soll wohl der sog. 1. Zuwanderergeneration entgegengekommen werden. Unklar ist allerdings, durch wen und wie die Sprachkenntnisse festgestellt werden. Da sich die Nichtteilnahme gem. Art. 1, § 8 Abs. 2 RE auf die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis auswirkt, sollte das schwer überprüfbare Erfordernis der einfachen Sprachkenntnisse in Art. 1, § 45 Abs. 1 RE entfallen.

Desweiteren empfehlen wir aus integrationspolitischen Erwägungen, im Rahmen der Verpflichtung zur Teilnahme an den Integrationskursen ganz auf Sanktionen zu verzichten und die Anreize zu verbessern (v.a. beim Zugang zum Arbeitsmarkt, bei der Familienzusammenführung und bei den Fristen zum Niederlassungsrecht).

Leider wurde die Empfehlung der Zuwanderungskommission nicht aufgegriffen, Migrantinnen und Migranten, die vor dem Anwerbestopp 1973 zugewandert sind, die Einbürgerung durch Befreiung vom Nachweis deutscher Sprachkenntnisse und Hinnahme von Mehrstaatigkeit zu erleichtern. Eine solche nachholende Integrationspolitik halten wir für dringend geboten.

Besonderer Ausweisungsschutz für Kinder und Jugendliche

Nach wie vor erhalten in Deutschland geborene oder aufgewachsene Kinder, Jugendliche und Heranwachsende aus Migrantenfamilien entgegen den Empfehlungen der Zuwanderungskommission keinen absoluten Ausweisungsschutz (Art. 1, §§ 53-56 RE). Damit kommt Deutschland weiterhin seiner Verantwortung für alle in Deutschland aufgewachsenen Kinder und nicht Jugendlichen nicht nach.

Freizügigkeit von Unionsbürgern (Art. 2 RE)

Die Zusammenfassung und Bündelung der Regelungen für Unionsbürger im neuen Freizügigkeitsgesetz/EU führen zur besseren Überschaubarkeit. Positiv ist auch die Abschaffung der Aufenthaltserlaubnispflicht für Unionsbürger und ihre jeweiligen Familienangehörigen mit Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates (Art. 2, § 2 Abs. 4 Satz 1 RE). Sie ist ein weiterer Schritt zur Integration und Angleichung der Rechtsstellung der Unionsbürger aus anderen Mitgliedsstaaten der EU in Deutschland. Bedauerlich ist, daß für drittstaatsangehörige freizügigkeitsberechtigte Familienmitglieder an der Aufenthaltserlaubnis-EU festgehalten wird (Art. 2, § 2 Abs. 4 Satz 2). Auf diese Weise werden ohne jede Not zwei Klassen von Freizügigkeitsberechtigten geschaffen und freizügigkeitsberechtigte drittstaatsangehörige Familienmitglieder diskriminiert.

Grundsätzlicher Perspektivwechsel

Über eine Vielzahl von Kann-Bestimmungen und unbestimmten Rechtsbegriffen sollten starre Normierungen abgebaut werden. Dieses Bemühen kollidiert jedoch mit dem Ziel einer größeren Transparenz und mehr Rechtssicherheit für die Migrantinnen und Migranten. Rechtsunsicherheit, Abhängigkeit von der örtlichen Behörde und eine große Auslegungsvielfalt mit einer Vielzahl von Widersprüchen und Verwaltungsgerichtsverfahren werden die Folge sein.

Mit der Möglichkeit der Beschränkung des Aufenthaltstitels mit Auflagen, insbesondere einer räumlichen Beschränkung, wird die Praxis der Bevormundung von Ausländern durch die Ausländerbehörden fortgeschrieben. In Bezug auf das Kindergeld und Erziehungsgeld bleibt es bei einer erheblichen Ungleichbehandlung mit Inländern. Mittel aus dem Kinder- und Jugendhilfegesetz, die eigentlich auch der Integration dienen sollen, sind weiterhin Grund für desintegrative Maßnahmen (Art. 1, § 55 Abs. 2 Ziff. 7 RE), wie sie z.B. mögliche Ermessensausweisungen (Art. 1, § 55 Abs. 2 Nr. 7 RE) darstellen. Außerdem wurde versäumt, die rechtliche Handlungsfähigkeit junger Ausländer und Flüchtlinge auf 18 Jahre anzuheben (Art. 1 § 78 Abs. 1 RE sowie § 12 Abs. 1 AsylVfG).

Bezüglich der Abschiebungshaft (Art.1, § 62 RE) gibt es bei den gesetzlichen Rahmenbedingungen keine Verbesserung. Es wurde versäumt, zu verkürzten und damit verhältnismäßigeren Fristen zu kommen, die Inhaftierung von Kindern und Jugendlichen auszuschließen sowie Formulierungen zu finden, die den exzessiven Gebrauch des Instrumentes der Abschiebungshaft in der Praxis eindämmt. In Ergänzung zur Abschiebungshaft sind „Ausreiseeinrichtungen“ für vollziehbar Ausreisepflichtige vorgesehen. Unter den Bedingungen solcher Sammelunterkünfte wird es kaum eine vernünftige Rückkehr- oder sonstige Beratung geben können. Vielmehr dürften viele Betroffene angesichts drohender Einweisung nun erst recht untertauchen.

Unnötig und unverhältnismäßig ist die nach Art. 1, § 89 RE vorgesehene Beschränkung der Datenschutzrechte von Ausländern. Dies, wie auch die Möglichkeit, Fingerabdrücke, Lichtbilder und Messungen z.B. bei der Einreise oder Visaerteilung anzufertigen (Art.1, § 49 Abs. 4 RE), und die zahlreichen polizei- und ordnungsrechtlichen, auf Fremdenabwehr gerichteten Regelungen und Formulierungen stehen im Widerspruch zu dem von der Zuwanderungskommission geforderten notwendigen grundsätzlichen Perspektivwechsel.

2. Familiennachzug

Der verfassungsrechtlich gebotene Schutz von Ehe und Familie ist ein hohes Gut. Sowohl der 6. Familienbericht der Bundesregierung und der diesbezügliche Entschließungsantrag von SPD und BÜNDNIS 90/Die GRÜNEN (BT-Drucksache 14/6169) als auch die Zuwanderungskommission betonen die wichtige Rolle der Familien für den Integrationsprozeß. Deshalb haben Regelungen zum Familiennachzug und zur Wahrung der Familieneinheit eine große Bedeutung. Dieser Bedeutung wird der RE nicht gerecht.

Eine Differenzierung des Nachzugsalters je nach Aufenthaltstitel der Eltern oder Zeitpunkt der Zuwanderung (Art. 1, § 32 RE) verstößt gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz und den verfassungsrechtlich gebotenen Schutz der Familie. Es ist nicht nachvollziehbar, warum Kinder von Asylberechtigten, Hochqualifizierten mit Niederlassungserlaubnis und Zuwanderern im Auswahlverfahren anders behandelt werden sollen, als Kinder von Selbständigen und anderen Ausländern mit Niederlassungs- oder Aufenthaltserlaubnis und große Teile der länger hier lebenden Migrantinnen und Migranten. Die Begrenzung des Nachzugsalters von Kindern der letztgenannten Gruppe auf 12 Jahre ist zudem integrationspolitisch verfehlt. Diese Regelung würde auch oftmals zum Abbruch einer begonnenen Ausbildung im Herkunftsland führen, da andernfalls die Altersgrenze für den Nachzug überschritten wird. Auch in Entsprechung zum diesbezüglichen EU-Richtlinienentwurf sollte deshalb der Kindernachzug generell bis zum 18. Lebensjahr und auch zu nur eine Elternteil möglich sein.

Zu begrüßen ist die Schaffung eines Rechtsanspruches auf Familiennachzug auch für Konventionsflüchtlinge (Art. 1, §§ 30 und 32 RE) und die Neuregelung, dass bei einem Zuzug nach Deutschland im Familienverband auch minderjährige Kinder bis 18 Jahre einen Aufenthaltstitel erhalten (Art. 1, § 32 Abs. 1 Ziff. 3 RE).

3. Integration

Grundsätzlich zu begrüßen ist, daß in Art. 1, § 44 RE erstmals für Ausländer ein Anspruch auf Teilnahme an einem Integrationskurs eingeräumt wird. Das ist ein wichtiges Signal. Nicht nachvollziehbar ist, warum Personen, die eine Aufenthaltserlaubnis nach Art. 1, § 25 Abs. 3 RE erhalten haben, davon ausgeschlossen sein sollen, obwohl diese Personengruppe erfahrungsgemäß i.d.R. im Bundesgebiet verbleibt. Unklar ist auch, ob bzw. in welchem Umfang bereits lange in Deutschland lebende Migranten einen Anspruch auf Teilnahme haben werden.

Eingeschränktes Integrationsverständnis und –instrumentarium

Es ist völlig unzureichend, die Integrationsförderung auf die Förderung des Erwerbs der deutschen Sprache und Gesellschaftskunde zu reduzieren (Art. 1, § 44 RE). Im RE wird kein differenziertes Instrumentarium der Integrationsförderung entwickelt, sondern stattdessen die Integrationsförderung in drei Paragraphen des Aufenthaltsgesetzes abgehandelt und auf ein vom Bundesamt für Migration und Flüchtlinge zu entwickelndes Integrationsprogramm verwiesen (Art. 1, § 43 Abs. 4 RE). Dabei wird nicht einmal auf die notwendige, in Grundzügen vorhandene Infrastruktur für die Integrationsberatung und –begleitung oder die auch von der Zuwanderungskommission geforderte interkulturelle Öffnung öffentlicher und sozialer Einrichtungen und Dienste Bezug genommen. Anstelle einer impulsgebenden finanziellen Grundausstattung erfolgt die Vorgabe der Kostenneutralität (S. 2 RE). Die notwendige Klärung der Aufgaben- und Finanzierungsverantwortung und –verteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden fehlt. Durch aufenthaltsrechtliche Regelungen des RE werden z.T. neue Integrationsbarrieren aufgebaut bzw. bestehende Barrieren nicht abgebaut. Auch Maßnahmen einer die integrationspolitischen Versäumnisse der vergangenen Jahrzehnte nachholenden Politik fehlen trotz entsprechender Empfehlungen insbesondere der Zuwanderungskommission weitgehend.

Fehlendes Gesamtkonzept

An keiner Stelle des Art. 1 RE wird auf die Förderung der Integration von Spätaussiedlern und ihrer einreiseberechtigten Familienangehörigen eingegangen. Es ist nicht erkennbar, daß perspektivisch entsprechend den Vorstellungen der Bundesregierung (siehe Eckpunkte Gesamtsprachkonzept) wie auch den Empfehlungen der Zuwanderungskommission eine Verzahnung der Integrationsförderung für Ausländer und Spätaussiedler erfolgen soll. Darauf deutet auch das neu zu schaffende Bundesamt für Migration und Flüchtlinge hin, das keine Zuständigkeit für den Spätaussiedlerbereich hat (Art. 1, § 74 RE). Die Tatsache, daß Migration und Integration Querschnittsthemen sind, die zahlreiche andere Ressorts berühren (BMA, BMFSFJ etc.), wird ausgeblendet. Die bestehende Infrastruktur der Migrations- und Integrationsservicestellen der Freien Wohlfahrtspflege (Ausländersozialberatung, Aussiedlerarbeit, Jugendgemeinschaftswerke, Flüchtlingsberatung) wird ignoriert.

Das Fehlen eines integrationspolitischen Gesamtkonzeptes ist umso unverständlicher, als eine differenzierte Integrationsförderung parteiübergreifender Konsens ist und hierfür seitens der Zuwanderungskommission, der Länder und der Wohlfahrtsverbände qualifizierte Vorschläge vorliegen.

Eigenes Integrationsgesetz und eigenständiges Integrationsamt

Im Hinblick darauf und zur Klärung der o.g. Fragen halten wir die Schaffung eines eigenen Integrationsgesetzes als zusätzlichen Artikel innerhalb des Zuwanderungsgesetzes für erforderlich. Auch ist zu prüfen, ob nicht ein Bundesamt für Migration und Integration, das für alle Migrantengruppen einschließlich der Aussiedler Zuständigkeit hat und bei dem ein gleichberechtigter Einfluß aller zuständigen Ressorts wie auch der gesellschaftlichen Gruppen sichergestellt ist, die integrationspolitisch bessere Lösung ist.

Sachverständigenrat für Zuwanderung und Integration (Art.1, § 75 RE)

Die Schaffung eines weisungsunabhängigen Sachverständigenrates für Zuwanderung und Integration wird von der BAGFW ausdrücklich begrüßt. Die BAGFW empfiehlt, daß aufgrund der vielfältigen Erfahrungen und Kenntnisse im Bereich Zuwanderung und Integration mindestens ein Vertreter der Freien Wohlfahrtspflege Mitglied in diesem Zuwanderungsrat sein sollte.

4. Aufnahme und Schutz von Flüchtlingen

Schutz bei nichtstaatlicher Verfolgung

Die bisher bestehende Schutzlücke v.a. für Opfer nichtstaatlicher und geschlechtsspezifischer Verfolgung bleibt grundsätzlich erhalten, die Rechtsposition bei nichtstaatlicher Verfolgung wird durch den RE (Art. 1, § 60 Abs. 2-7 RE) in vielen Bereichen verschlechtert. Dies ist nicht akzeptabel, weil dieser Personenkreis erfahrungsgemäß auf Dauer hier bleibt und zur besseren Integration dringend zuverlässige Zukunftsperspektiven benötigt. Deshalb sollten unabhängig von erforderlichen Verbesserungen des Art. 1, § 25 Abs. 3 RE Opfer nichtstaatlicher und geschlechtsspezifischer Verfolgung als Konventionsflüchtlinge anerkannt werden.

Die nach Art. 1, § 25 Abs. 3 RE mögliche (Kann-Bestimmung!) befristete Aufenthaltserlaubnis steht unter dem von den Betroffenen zu beweisenden Vorbehalt, daß die Ausreise in einen anderen Staat nicht möglich und zumutbar ist. Diese Personen werden daher zunächst regelmäßig nur eine Bescheinigung über die Aussetzung der Abschiebung erhalten (Art.1, § 60 Abs. 11 RE). Diese Bescheinigung ersetzt die bisherige Duldung, bietet aber noch weniger Schutz. Eine zeitliche Befristung ist nicht vorgesehen. Personen, die nicht unter die Bestimmungen des Art.1, § 60 Abs. 2 – 7 fallen, aber aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht abgeschoben werden dürfen oder können, werden völliger Rechtlosigkeit und damit der Illegalität überlassen, da sie noch nicht einmal Anspruch auf diese Bescheinigung haben. Um die tatsächlich unbefriedigende Situation der „Kettenduldungen“ zu vermeiden, ist deshalb spätestens nach einem Jahr eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen, wenn bis dahin die Abschiebung tatsächlich oder rechtlich nicht möglich war.

Die Regelung zur Aufnahme von Bürgerkriegsflüchtlingen stellt im wesentlichen eine Anpassung an die neue Beschlußlage durch den Rat der Europäischen Union gemäß der neuen Richtlinie zum vorübergehenden Schutz in Massenfluchtsituationen dar. Das in der bisherigen Regelung für eine Anwendung wichtigste Hindernis der Klärung der Kostenübernahme ist leider auch in Art. 1, § 24 RE nicht gelöst.

Schutz bei staatlicher Verfolgung

Es ist zu begrüßen, daß der Aufenthaltsstatus der Konventionsflüchtlinge durch die
sofortige Erteilung der Aufenthaltserlaubnis einschließlich der Erlaubnis einer Er-
werbstätigkeit verbessert werden soll (Art. 1, § 25 Abs. 2 RE). Positiv ist auch, daß
sie nach drei Jahren eine Niederlassungserlaubnis erhalten sollen.

Die obligatorisch vorgesehene Widerrufsprüfung bei Asylberechtigten und Konventionsflüchtlingen (Art. 3, 42. RE) führt zu erheblicher Verunsicherung der schutzbedürftigen Personen, nimmt ihnen die erforderliche Sicherheit bei der Zukunftsplanung und verhindert somit die Integration. Die Niederlassungserlaubnis sollte vielmehr nach drei Jahren erteilt werden, soweit das Bundesamt nicht der zuständigen Ausländerbehörde mitgeteilt hat, dass ein Widerrufsverfahren eingeleitet wurde. Die Niederlassungserlaubnis ist dann ein vom Flüchtlingsstatus unabhängiger Aufenthaltsstatus, der bei einem möglichen späteren Widerruf der Asylberechtigung nicht in Frage gestellt ist.

Nach Art. 3, § 28 Abs. 2 Satz 1 RE sollen selbstgeschaffene Nachfluchtgründe nicht zu dem in Art. 1, §60 Abs. 1 RE vorgesehenen Schutz führen. Dies widerspricht eindeutig den Vorgaben der Genfer Flüchtlingskonvention. Die Bestimmung ist daher ersatzlos zu streichen.

Wir lehnen das derzeitige einjährige Arbeitsverbot für Asylbewerber ab. Dieses einjährige Arbeitsverbot im Gesetz festzuschreiben (Art. 3 Nr. 37 RE), ist überflüssig und erschwert künftige erforderliche Verbesserungen in unnötiger Weise. Wir würden es begrüßen, wenn zumindest der Vorschlag der EU-Kommission aufgegriffen würde, Asylbewerbern und den sie begleitenden Familienangehörigen, den Zugang zum Arbeitsmarkt spätestens sechs Monate nach Antragstellung zu gewähren( Art. 13 Abs. 1 des Vorschlags für eine Richtlinie zur Festlegung von Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedsstaaten; KOM(2001)181 endg. vom 03.04.2001)

Asylverfahren

Die Abschaffung des Amtes des Bundesbeauftragten für Asylangelegenheiten (Art. 3, Nr. 5 RE) ist zu begrüßen, weil damit die Asylverfahren und die Gerichte entlastet werden.

Kritikwürdig war schon in der Vergangenheit die Praxis des Bundesinnenministeriums, einen Entscheidungsstopp zu verfügen und möglichst solange aufrecht zu erhalten, bis sich die kritische Situation im Herkunftsland verändert hat. Dies erfolgte in der Regel, wenn eine größere Zahl von Flüchtlingen aus einer Krisensituation in Deutschland Aufnahme fand und die Aussicht auf eine hohe Anerkennungsquote bestand. Diese Praxis hat die Asylverfahren erheblich in die Länge gezogen. Insofern ist es für das Ziel der Straffung der Asylverfahren kontraproduktiv, wenn diese Praxis in Art. 3, Nr. 8 RE auch noch gesetzlich verankert wird. Auf keinen Fall sollte nach einem sechsmonatigen Entscheidungsstopp eine Verlängerung möglich sein.

Gewährleistung einer unabhängigen Verfahrensberatung

Leider hat es der RE versäumt, wie auch von der Zuwanderungskommission empfohlen, die Verfahrensrechte der Asylantragsteller zu verbessern. Die vom Bundesverfassungsgericht geforderte „umfassende, abschließende und auf erschöpfender Sachaufklärung beruhende Sachentscheidung durch das Bundesamt“ ist nur durch eine bessere Vorbereitung der Antragsteller auf die Anhörung zu erreichen. Gewährleistet sein muß deshalb eine unabhängige Verfahrensberatung sowie im Falle vorliegender Folter und Traumatisierung ein der Anhörung vorgeschaltetes Sachverständigenverfahren (siehe auch Stellungnahme der BAGFW für die Zuwanderungskommission). Eine qualitativ und quantitativ ausreichende Verfahrensberatung kann entscheidend dazu beitragen, daß beim Verfahren vor dem Bundesamt tatsächlich der Sachverhalt umfassend dargelegt wird. Dies erleichtert im späteren Verfahrensablauf die Arbeit der Verwaltungsgerichte.

Härtefallregelung

Wegen des Wegfalls der Duldung und aufgrund der o.g. Verschärfungen durch die Bestimmungen von Art. 1, §§ 23 u. 25 in Verb. mit § 60 Abs. 2-7 RE ist zukünftig mit einer höheren Zahl von Menschen zu rechnen, die trotz Schutzbedürftigkeit staatlicherseits keinen Schutz erhalten. Härtefallsituationen werden also eher zunehmen. Kirchen und Verbände fordern seit langem eine gesetzliche Härtefallregelung für individuelle Fallkonstellationen und haben dazu Vorschläge unterbreitet (siehe Vorschlag für eine neue Härtefallregelung um Ausländergesetz von Caritas und Diakonie, Juni 2001). Auch die SPD und die CDU/CSU haben sich dafür ausgesprochen. Die Arbeit der Härtefallkommissionen in mehreren Bundesländern hat die Dringlichkeit und Sinnhaftigkeit einer solchen gesetzlichen Regelung belegt.

Umso unverständlicher ist es, daß der RE dies nicht vorsieht. Die über Art. 1, § 23 Abs. 1 Satz 2 RE vorgesehene Möglichkeit ist hierfür völlig ungeeignet, weil sie auf Ausländergruppen und nicht auf individuelle Fallkonstellationen abhebt und die staatliche Pflicht der Schutzgewährung bei Gefahr für Leib und Leben auf Private (z.B. Kirchen und Verbände) verlagert.

Asylbewerberleistungsgesetz (Art. 8 RE)

Die in der BAGFW zusammengeschlossenen Wohlfahrtsverbände haben wiederholt darauf hingewiesen, daß das gesamte Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) nicht akzeptabel ist. Die im AsylbLG festgelegten pauschalen Absenkungen des durch das Bundessozialhilfegesetz definierten Existenzminimums für einen so großen und differenzierten Personenkreis sind sachlich nicht gerechtfertigt und führen zur sozialen Ausgrenzung und Stigmatisierung. Die in Art. 8 RE vorgesehene Aufhebung der Befristung auf drei Jahre und die inhaltliche Ausweitung des AsylbLG auf den Personenkreis nach Art. 1, §§ 23, 24 und 25 Abs. 3-5 RE, für den keine Alternative zum Aufenthalt in Deutschland besteht, wird von der BAGFW entschieden abgelehnt. Bedauerlich ist, daß stattdessen nicht die Gelegenheit genutzt wurde, zumindest Bürgerkriegsflüchtlinge und Personen, die sich aus humanitären Gründen und Gründen, die sie nicht selbst zu vertreten haben, in Deutschland aufhalten, aus dem Regime des AsylbLG herauszunehmen.

Unbegleitete Minderjährige Flüchtlinge

Diese besonders schutzbedürftige Personengruppe lässt der RE völlig unberücksichtigt. Die Zuwanderungskommission hat zurecht empfohlen, unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen mehr Rechte zu geben, insbesondere ihre Handlungsfähigkeit, wie bereits erwähnt, entsprechend der Praxis in den Mitgliedsstaaten der EU auf 18 Jahre anzuheben und ihre altersgemäße Behandlung sicherzustellen.

5. Umgang mit Illegalität

Leider geht der RE in keiner Weise auf diese Problematik ein. Die Zuwanderungskommission hat diesbezüglich auf zentrale Problemfelder hingewiesen und zumindest, wie von der BAGFW seit längerem gefordert (siehe Erklärung der BAGFW „Zur rechtlichen und sozialen Situation der Ausländer ohne legalen Aufenthaltsstatus in Deutschland“ vom19.04.1999), die Möglichkeit des Schulbesuchs und eine Entkriminalisierung von Beratungsstellen und ihren Mitarbeitern, die mit Illegalen arbeiten, empfohlen. Aus diesen Gründen sollten Schulen wie – im Hinblick auf die Gewährleistung einer minimalen Gesundheitsversorgung – öffentliche Krankenhäuser von den Übermittlungspflichten öffentlicher Stellen in Art. 1, § 85 RE ausgenommen werden. Zudem ist sicherzustellen, daß Beratungsstellen und ihre Mitarbeiter, die illegal sich aufhaltenden Menschen in sozialen Notsituationen helfen, nicht unter die strafrechtlichen Bestimmungen von Art. 1, § 94 RE fallen.

6. Bundesvertriebenengesetz (Art. 6 RE)

Die in Art. 6, Nr. 1 RE vorgesehene Klarstellung und die in Art. 6, Nr. 2 RE angestrebte Konzentration des Aufnahme- und Bescheinigungsverfahrens beim Bundesverwaltungsamt werden ausdrücklich befürwortet.

Beim künftigen Erfordernis von deutschen Sprachkenntnissen für die weiteren Familienangehörigen (Art. 6, Nr. 3 b) RE) ist sicherzustellen, daß für Lernwillige in den Herkunftsgebieten in angemessener Entfernung zumutbare und ausreichende Sprachlernangebote bestehen. Der Gesetzgeber ist zudem aufgefordert zu normieren, was unter „ausreichenden Kenntnissen der deutschen Sprache“ (Art. 6, Nr. 3 b) Satz 1 RE sowie Art. 1, § 9 Abs. 2 Ziff. 7 RE) zu verstehen ist. Aus integrationspolitischen Gründen und wegen des Schutzes von Ehe und Familie ist Art. 6, Nr. 3 b) RE dahingehend zu ändern, daß sichergestellt ist, daß der Spätaussiedler mit seinen Familienangehörigen auch bei gegebenenfalls nicht ausreichenden Sprachkenntnissen aufgenommen wird. Zur Vermeidung von unnötigen Härten ist für die Umsetzung zudem eine großzügige Übergangsfrist einzuräumen.

Schlußbemerkung
Aus den genannten Gründen halten wir im Blick auf den geplanten Kabinettsentwurf erhebliche Nachbesserungen, insbesondere der integrationspolitischen und humanitären Teile, für geboten.

Jürgen Gohde
Berlin, 31.08.2001

KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN

Brüssel, den 11.7.2001
KOM(2001) 387 endgültig

Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament

Offener Koordinierungsmechanismus für die Migrationspolitik
der Gemeinschaft

Inhaltsverzeichnis

1. EINLEITUNG
2. EINSATZ DES OFFENEN KOORDINIERUNGSMECHANISMUS FÜR DIE MIGRATIONSPOLITIK
3. EUROPÄISCHE LEITLINIEN ZUR MIGRATION
3.1. Steuerung der Migrationsströme
3.2. Zulassung von Wirtschaftsmigranten
3.3. Partnerschaft mit Drittstaaten
3.4. Integration der Drittstaatsangehörigen
4. INSTRUMENTE UND METHODEN
4.1. Nationale Aktionspläne
4.2. Weiterentwicklung und Bewertung der Migrationspolitik der Gemeinschaft
4.3. Einbindung der Europäischen Organe
4.4. Einbindung der Zivilgesellschaft
4.5. Begleitmaßnahmen
5. SCHLUSSFOLGERUNGEN UND FOLLOW UP

1. EINLEITUNG

Der Vertrag von Amsterdam schreibt die Zuständigkeit der Gemeinschaft in den Bereichen Einwanderung und Asyl fest. Der Europäische Rat hat auf seiner Tagung in Tampere im Oktober 1999 festgestellt, es müsse eine gemeinsame Asyl- und Migrationspolitik der EU mit folgenden vier Schwerpunkten erarbeit werden: Partnerschaft mit Herkunftsländern, ein gemeinsames europäisches Asylsystem, das auf längere Sicht in ein gemeinsames Asylverfahren und einen einheitlichen Status für diejenigen, denen Asyl gewährt wird, münden soll, gerechte Behandlung von Drittstaatsangehörigen und schließlich eine effizientere Steuerung der Migrationsströme.(1) Inzwischen sind bei der Entwicklung des umfassenden Ansatzes, der auf dieser Tagung beschlossen wurde, entscheidende Schritte vollbracht worden.

Die Kommission hat in der „Mitteilung über eine Migrationspolitik der Gemeinschaft“ (KOM(2000)757) ihre Ideen für ein neues Konzept zur Steuerung der Migrationsströme und insbesondere eine gemeinsame Politik für die Zulassung aus wirtschaftlichen Gründen vorgestellt. Letztere wird nur dann erfolgreich sein, wenn alle Beteiligten ihr Vorgehen koordinieren, und sowohl die Gemeinschaft als auch die Mitgliedstaaten neue Maßnahmen beschließen und durchführen. Dabei gilt es nicht nur, rasche Antworten auf dringende Probleme zu liefern, allen Beteiligten muss auch eine mittel- und langfristige Perspektive für ihr Wirken geboten werden. Zentrale Komponente dieser Politik wird ein Legislativrahmen sein, dessen Grundlage die Mitgliedstaaten bereits einvernehmlich festgelegt haben (Artikel 63 EG-Vertrag). Entsprechend den detaillierten Vorgaben von Tampere, die auch im „Anzeiger der Fortschritte bei der Schaffung eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ in der Europäischen Union (2) dargelegt sind, hat die Kommission bereits die ersten Bestimmungen dieses Legislativrahmens vorgeschlagen, auf denen die gemeinsame Asyl- und Migrationspolitik in den vier Tampere-Bereichen aufbauen wird, und die entsprechend dem offiziellen Zeitplan bis 2004 verabschiedet sein müssen.

Der Rat berät derzeit über einen Vorschlag für eine Richtlinie betreffend das Recht auf Familienzusammenführung für Drittstaatsangehörige, die rechtmäßig in einem Mitgliedstaat ansässig sind (3). Außerdem arbeiten die Kommissionsdienststellen an Richtlinienvorschlägen betreffend die Zulassung von Drittstaatsangehörigen. Der erste, der zusammen mit dieser Mitteilung vorgelegt wird, betrifft die Zulassung von Drittstaatsangehörigen zu wirtschaftlichen Zwecken (4). Er sieht gemeinsame Bedingungen für die Zulassung und den Aufenthalt von Personen aus Drittstaaten vor, die in der EU einer Erwerbstätigkeit nachgehen wollen. Außerdem sind Richtlinienvorschläge betreffend die Zulassung von Drittstaatsangehörigen zu Studien- und Berufsbildungszwecken sowie zum Zwecke einer unentgeltlichen Tätigkeit geplant.

Vorangekommen ist auch die Arbeit an einem Legislativrahmen zur Gewährleistung der gerechten Behandlung von Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig in der EU aufhalten. So wurden Richtlinien zur Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse oder der ethnischen Herkunft und zur Bekämpfung von Rassismus und Diskriminierungen erlassen (5). Außerdem hat die Kommission einen Vorschlag für eine Richtlinie betreffend den Status der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen unterbreitet (6). Damit wird erstmals, wie vom Europäischen Rat von Tampere gefordert, ein gemeinsamer Status für Drittstaatsangehörige festgeschrieben.

Was die illegale Zuwanderung und die Bekämpfung von Menschenschmuggel und Menschenhandel betrifft, so hat der Rat Richtlinien zu folgenden Themen erlassen: gegenseitige Anerkennung von Entscheidungen über die Rückführung von Drittstaatsangehörigen (7), Harmonisierung der Geldbußen und Geldstrafen für Beförderungsunternehmen, die Drittstaatsangehörige ohne die für die Einreise erforderlichen Dokumente in die Mitgliedstaaten verbringen (8) sowie Verstärkung des strafrechtlichen Rahmens für die Beihilfe zur illegalen Einreise und zum unerlaubten Aufenthalt (9). Die Kommission arbeitet zurzeit an einer Mitteilung über die gemeinsame Bekämpfung von illegaler Einwanderung, in der sie einen umfassenden Aktionsplan zur Koordinierung und Verstärkung der Maßnahmen auf diesem Gebiet vorstellen wird. Auf diese Mitteilung wird eine weitere Mitteilung über die Rückführungspolitik der Gemeinschaft folgen.

In ihrer Mitteilung über die Migrationspolitik der Gemeinschaft kommt die Kommission zu dem Schluss, dass es angesichts der Vielschichtigkeit des Migrationsphänomens, der Vielzahl beteiligter Stellen und der Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Umsetzung der Migrationspolitik auf Gemeinschaftsebene zweckmäßig wäre, einen offenen Koordinierungsmechanismus einzurichten. In der vorliegenden Mitteilung zeigt die Kommission auf, wie der offene Koordinierungsmechanismus für die Migrationspolitik eingesetzt werden könnte. Damit liefert sie einen weiteren Beitrag zur gegenwärtigen Diskussion über die Migrationspolitik der EU, in die auch ihre künftigen Mitteilungen über die Bekämpfung der illegalen Einwanderung und die Rückführungspolitik einfließen werden. Die Mitteilung ist auch vor dem Hintergrund anderer Initiativen der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Mobilität der Arbeitnehmer zu sehen, z. B. die Mitteilung der Kommission „Eine Mobilitätsstrategie für den europäischen Forschungsraum“ (10) und die Maßnahmen zur Weiterführung der Arbeiten der Hochrangigen Task Force für Qualifikation und Mobilität. Sie ist insbesondere ein Beitrag zur Europäischen Konferenz über Migration, die der Ratsvorsitz am 16. und 17. Oktober 2001 zur Vorbereitung der Debatte des Europäischen Rates über die Fortschritte beim Aufbau ein Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (Dezember 2001) veranstalten wird.

2. EINSATZ EINES OFFENEN KOORDINIERUNGSMECHANISMUS FÜR
DIE MIGRATIONSPOLITIK

Ein offener Koordinierungsmechanismus ist aus mehreren Gründen das geeignetste Instrument, um die Migrationspolitik der Gemeinschaft weiterzuentwickeln. Bis 1999 waren die einschlägigen Themen ein Aufgabenbereich der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit. Mit dem Amsterdamer Vertrag (Titel IV des Vertrags und insbesondere Artikel 63) wurde diese Materie vom dritten Pfeiler auf den ersten Pfeiler übertragen; wobei allerdings noch nicht alle Verfahren des ersten Pfeilers greifen.

In diesem Rahmen sind die Mitgliedstaaten nach wie vor zuständig für eine Reihe bedeutsamer Fragen, insbesondere im Zusammenhang mit der Zulassung von Wirtschaftsmigranten und den integrationspolitischen Maßnahmen. Es handelt sich hier um eine brisante und weitreichende Problematik, die die Zivilgesellschaft direkt berührt und öffentlich – sowohl auf europäischer Ebene als auch in den Mitgliedstaaten – diskutiert werden muss, damit sich konsensfähige politische Optionen herausbilden können. Auch wegen des grenzübergreifenden Charakters der Migrationsströme und der Verflechtung der einzelnen Aspekte der Migrationspolitik bedarf es eines Verfahrens, das es erlaubt, die Fortschritte bei der Realisierung der EU-Ziele zu bewerten und die Zielvorgaben entsprechend zu ändern.

Mit einem auf die Migrationsproblematik zugeschnittenen offenen Koordinierungsmechanismus, der ergänzend zu den Rechtsvorschriften eingesetzt werden soll, verfügt die EU über den notwendigen Policy mix, um ihre Politik schrittweise weiterzuentwickeln, wobei zumindest in der ersten Phase festzulegen ist, welche gemeinsamen Ziele eines europäischen Vorgehens bedürfen. Es wird vorgeschlagen, die offene Koordinierung zunächst während sechs Jahren einzusetzen, da nach diesem Zeitraum die Durchführung der Richtlinie über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer abhängigen oder selbständigen Erwerbstätigkeit erstmals bewertet werden muss. Die Kommission behält sich vor, nach dieser „phasing in“-Zeit und auf der Grundlage einer Bewertung des offenen Koordinierungsmechanismus weitere Rechtsinstrumente vorzuschlagen, die für die Koordinierung der gemeinsamen Politik zweckdienlich sind.

Im EG-Vertrag ist deutlich festgelegt, welche Maßnahmen, insbesondere in den ersten fünf Jahren nach seinem Inkrafttreten, vorrangig zu ergreifen sind. Die Kommission ist mit der Ausarbeitung der entsprechenden Rechtsvorschläge rasch vorangekommen. Allerdings ist bei der Errichtung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts das – für alle Tätigkeitsbereiche der Union gültige – Subsidiaritätsprinzip besonders wichtig. Das gilt auch für das Gebot der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten sowie zwischen diesen und der Kommission bei der Bewältigung der grenzübergreifenden Probleme, die die Migrationsströme mit sich bringen.

Der Europäische Rat hat in Tampere politische Leitlinien und konkrete Ziele für die Entwicklung einer gemeinsamen Politik der EU mit vier Schwerpunkten formuliert:

• ein umfassendes Konzept der Partnerschaft mit Herkunftsländern, das die Fragen angeht, die sich in Bezug auf Politik, Menschenrechte und Entwicklung in den Herkunfts- und Transitländern und -regionen stellen;
• ein gemeinsames europäisches Asylsystem, das sich auf die uneingeschränkte und allumfassende Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention stützt;
• eine Integrationspolitik, die auf die gerechte Behandlung von Drittstaatsangehörigen abstellt, damit ihnen Rechte und Pflichten zuerkannt werden, die denjenigen der EU-Bürger vergleichbar sind;
• Maßnahmen zur effizienteren Steuerung der Migrationsströme im Rahmen einer engeren Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und mit den Herkunfts- und Transitländern.

Der offene Koordinierungsmechanismus wird zur Untermauerung und Ergänzung der im EG-Vertrag vorgesehenen Rechtsvorschriften eingesetzt. Er wird den Rahmen bilden, innerhalb dessen die Umsetzung dieser Rechtsvorschriften gemeinsam mit den Mitgliedstaaten bewertet wird. Im Hinblick auf die Zulassung von Wirtschaftsmigranten z. B. werden die Mitgliedstaaten Maßnahmen ergreifen, die sich an den Kriterien der einschlägigen Richtlinie orientieren. Das gilt u.a. für die Zahl der Migranten, die in einem bestimmten Zeitraum zugelassen werden können, die horizontalen Bewertungsprogramme, die Gültigkeitsdauer der Aufenthaltstitel, die im Rahmen dieser Richtlinie ausgestellt werden, und sonstige Angelegenheiten, in denen die Kommission zu unterrichten ist. Es bedarf also eines Mechanismus, mit dem gewährleistet werden kann, dass die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft, die die zentralen Elemente der Migrationspolitik der Gemeinschaft darstellen, vor Ort kohärent und nach gemeinsamen Standards angewandt werden, und der die Beurteilung ihrer Wirkung erleichtert.

Außerdem wäre es für die Bewertung der Wirksamkeit der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften und die Ermittlung von Methoden und Vorgehensweisen, die auch in anderen einzelstaatlichen Situationen anwendbar sind, zweckmäßig, einige weiterreichende Fragen im Zusammenhang mit den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft zu erörtern, z. B. die Kriterien für die Aufstellung der horizontalen Bewertungsprogramme und die Bedingungen, unter denen sie durchgeführt werden, die von den Mitgliedstaaten vorgesehenen Mechanismen zur Einbindung der Sozialpartner in die Bestimmung des Bedarfs an Arbeitskräften aus Drittstaaten, der Vergleich der Einstellungsverfahren, insbesondere in den Herkunftsstaaten, und die Zweckmäßigkeit einer intensiveren Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten. Dies muss unter Beachtung des EG-Vertrags, insbesondere von Titel VIII (Beschäftigung), geschehen.

Die Kommission wird ihre Rolle bei der Umsetzung des offenen Koordinierungsmechanismus in vollem Umfang wahrnehmen. Sie wird dass in Tampere vereinbarte Legislativprogramm weiterentwickeln und dafür sorgen, dass alle Vorschläge, wie im Fortschrittsanzeiger vorgesehen, bis Ende 2004 unterbreitet werden. Gleichzeitig wird sie – ergänzend zur ihren Rechtsvorschlägen – die Umsetzung des offenen Koordinierungsmechanismus unterstützen, indem sie Vorschläge für europäische Leitlinien unterbreitet, für die Koordinierung der einzelstaatlichen Maßnahmen, den Austausch bewährter Methoden sowie die Bewertung der Gemeinschaftspolitik sorgt und schließlich, indem sie regelmäßige Konsultationen der Drittstaaten durchführt.

3. EUROPÄISCHE LEITLINIEN ZUR MIGRATION

Schlüsselelement des offenen Koordinierungsmechanismus sind die vom Rat zu billigenden Mehrjahresleitlinien für die EU mit Zeitplänen für die Realisierung der kurz-, mittel- und langfristigen Ziele. Diese Leitlinien werden in innerstaatliche Maßnahmen mit spezifischen Zielen umgesetzt, wobei den nationalen und regionalen Unterschieden Rechnung getragen wird. Die Kommission schlägt – entsprechend den Schlussfolgerungen von Tampere und ausgehend von den Vorschlägen in ihrer Mitteilung über eine Migrationspolitik der Gemeinschaft – vor, dass zunächst in folgenden Bereichen Leitlinien aufgestellt werden: Steuerung der Migrationsströme; Zulassung von Wirtschaftsmigranten; Partnerschaft mit Drittländern und Integration von Drittstaatsangehörigen. Die ersten Leitlinien sollten 2002 vom Rat gebilligt werden und könnten – soweit erforderlich – jedes Jahr im Rahmen des offenen Koordinierungsmechanismus überprüft werden.

Entscheidend für die Effizienz des Follow up und der Bewertung sind vergleichbare Statistiken. So wird denn auch im Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen zum Austausch statistischer Informationen im Bereich Asyl und Migration 11 die Einführung einer Sammlung politisch relevanter Gemeinschaftsstatistiken zur legalen Migration empfohlen. Eurostat hat im Rahmen seiner Arbeit zu den Bevölkerungsstatistiken eine Sammlung von Migrationsdaten in Angriff genommen. Diese geben Aufschluss über die demographischen Merkmale der Personen, die in die EU einreisen und sich dort aufhalten, nicht aber über die Gründe und die Dauer ihres Aufenthalts. Außerdem sind die Quellen und die den Daten zugrunde liegenden Definitionen je nach Mitgliedstaat sehr unterschiedlich. Schließlich werden diese Daten nur einmal jährlich erhoben. Die Kommission hat mit Blick auf eine monatlich aktualisierte Datensammlung eine Untersuchung über die in den Mitgliedstaaten verfügbaren Daten über die legale Einreise und den legalen Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen in Auftrag gegeben. Die statistischen Arbeiten werden angesichts ihrer Bedeutung für die gemeinsame Migrationspolitik zu den zentralen Maßnahmen des vom Rat geforderten Aktionsplans für eine gemeinsame Analyse und eines verstärkten Austauschs der Asyl- und Migrationsdaten gehören (12). Es ist wichtig, dass die Mitgliedstaaten diesen Aktionsplan uneingeschränkt unterstützen.

Im Folgenden werden einige Themen erläutert, die in den Leitlinien behandelt werden könnten. Jedes Jahr könnten globale europäische Ziele festgelegt werden, die den Rahmen abstecken für die von den Mitgliedstaaten zu bestimmenden innerstaatlichen Ziele.

3.1. Steuerung der Migrationsströme

Da die einzelnen Aspekte der Migrationspolitik – humanitäre und wirtschaftliche Dimension, illegale Einwanderung, Menschenschmuggel – einander bedingen, bei jedem Aspekt also die Verknüpfung zu den anderen zu beachten ist, muss die Zusammenarbeit in und zwischen den Mitgliedstaaten sowie mit Drittstaaten und der Austausch von Know How und Erfahrungen gefördert werden. Angesichts der Bedeutung der Migration für die demographische Situation der EU sind Verfahren vorzusehen, die es erlauben, Verknüpfungen insbesondere zur Wirtschafts- und Sozialpolitik herzustellen.

Leitlinie 1: Erarbeitung eines umfassenden koordinierten Ansatzes für die Migrationssteuerung auf einzelstaatlicher Ebene, indem dafür Sorge getragen wird, dass

• die Verknüpfungen und Wechselwirkungen zwischen den verschiedenen Arten von Migrationsströmen – aus humanitären Gründen, zwecks abhängiger oder selbständiger Erwerbstätigkeit, Studiums, beruflicher Bildung, Tourismus, unentgeltlicher Tätigkeit – beachtet werden; dazu gehört z. B. die Analyse – durch die zuständigen Einrichtungen – der Auswirkungen einer verstärkten Zulassung von Wirtschaftsmigranten auf die Zahl der Asylanträge und der illegalen Zuwanderer; die Untersuchung des Zusammenhangs zwischen der Bekämpfung von illegaler Arbeit und dem Zuwanderungsdruck sowie der Vergleich zwischen den für die Integration der Migranten erforderlichen Mitteln und deren Beitrag zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung. Schließlich sind in diesem Zusammenhang auch Überlegungen über die Abstimmung mit der Außen- und Entwicklungspolitik anzustellen.
• die Mitgliedstaaten die laufenden Arbeiten zur Sammlung und Auswertung von Migrationsdaten voll unterstützen und somit den Aktionsplan umsetzen, den der Rat annehmen wird.

Leitlinie 2: Bessere Aufklärung über die Möglichkeiten eines legalen Aufenthalts in der EU und die Folgen der illegalen Einwanderung, insbesondere durch

• verstärkte Information – in den Drittstaaten – über die Möglichkeiten einer legalen Einwanderung in die EU, einschließlich darüber, wie Aufenthalts- und Arbeitsgenehmigungen zu beantragen sind (Internetseiten, Informationsbüros, gezielte Kampagnen usw.);
• Förderung der Zusammenarbeit der konsularischen Vertretungen der Mitgliedstaaten in den Herkunftsstaaten und des Informationsaustauschs zwischen diesen Stellen, um – insbesondere bei der Visumpolitik – mehr Effizienz, Transparenz und Kohärenz bei der Bearbeitung der Zulassungsanträge durch die Mitgliedstaaten zu erreichen;
• in Zusammenarbeit mit Drittstaaten Durchführung von Aufklärungskampagnen über das Risiko, Opfer von Menschenschmuggel und Menschenhandel zu werden.

Leitlinie 3: Verstärkte Bekämpfung der illegalen Einwanderung sowie des Menschenschmuggels und des Menschenhandels durch Unterstützung folgender Maßnahmen:

• Förderung eines Konzepts, das auf Ausgleich zwischen humanitären Verpflichtungen, legaler Einwanderung und Bekämpfung von kriminellen, Menschenschmuggel und Menschenhandel betreibenden Netzen beruht.
• Maßnahmen zur Beobachtung illegaler Migrationsbewegungen aus Herkunftsländern bzw. -regionen über Transitländer nach Bestimmungsländern.
• auf der Grundlage des bestehenden und künftigen EG-Rechts Einführung angemessener Sanktionen für kriminelle Tätigkeiten im Zusammenhang mit illegalen Migrationsströmen und Erhöhung der Kosten der illegalen Einwanderung und des Menschenhandels dadurch, dass Menschenschmugglern und Menschenhändlern die finanziellen Vorteile entzogen werden, die sie illegal erlangt haben.
• Förderung der konkreten Zusammenarbeit und sonstiger Maßnahmen „vor der Grenze“ und Verschärfung der Kontrollen an den Außengrenzen der Union aufgrund gemeinsam festgelegter Normen und Standards.

3.2. Zulassung von Wirtschaftsmigranten

Das zunehmende Defizit an Arbeitskräften hat mehrere Mitgliedstaaten dazu veranlasst, gezielt Wirtschaftsmigranten, darunter hochqualifizierte Arbeitskräfte wie Forscher und sonstige Akademiker, anzuwerben. Angesichts der Überalterung und des Rückgangs der Bevölkerung hält die Kommission es für erforderlich, zu überprüfen, inwieweit die legalen Einwanderungskanäle zur Lösung der Arbeitsmarktprobleme herangezogen werden können, wobei allerdings der Schaden zu bedenken ist, der den Herkunftsländern aufgrund des dadurch unter Umständen geförderten „Brain drain“ entsteht. Daher sollte die Zulassung von Wirtschaftsmigranten so weit wie möglich in Partnerschaft mit den Herkunftsländern und im Rahmen der Europäischen Beschäftigungsstrategie erfolgen. Außerdem muss dies in kohärenter und transparenter Weise nach den Verfahren geschehen, die in den vorgeschlagenen Rechtsvorschriften über die Zulassung von Drittstaatsangehörigen, die eine Erwerbstätigkeit aufnehmen wollen, vorgesehen sind (13). Diese Rechtsvorschriften regeln die Bedingungen für die Zulassung von Drittstaatsangehörigen zum Arbeitsmarkt sowie die entsprechenden Verfahren, schreiben aber keine Quoten oder sonstigen quantitativen Ziele fest. Für die Auswahl der Wirtschaftsmigranten und die Bestimmung des Bedarfs an solchen Arbeitskräften sind nach wie vor die Mitgliedstaaten zuständig. Das bedeutet, dass die Zuständigkeit für die arbeitsmarktbezogenen Aspekte der Migration bei den für die Umsetzung der Europäischen Beschäftigungsstrategie zuständigen Einrichtungen auf Ebene der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft liegen sollte.

Außerdem sollte eine großzügigere Zulassungspolitik einhergehen mit Maßnahmen zur Abschaffung von Schwarzarbeit, da letztere der illegalen Einwanderung sowie dem Menschenschmuggel und dem Menschenhandel Vorschub leistet.

Leitlinie 4: Im Rahmen der Europäischen Beschäftigungsstrategie Annahme kohärenter und transparenter Maßnahmen und Verfahren zur Öffnung des Arbeitsmarktes für Drittstaatsangehörige. Die Mitgliedstaaten tragen in diesem Zusammenhang dafür Sorge, dass

• mit den geltenden Verfahren zur Umsetzung der Europäischen Beschäftigungsstrategie auch die Frage des möglichen Beitrags der Migranten zum Arbeitsmarkt behandelt werden kann. Etwaige Änderungen sollten in Abstimmung mit den Sozialpartnern, den nationalen, regionalen und lokalen Behörden, den Nichtregierungsorganisationen, den Migrantenverbänden und anderen maßgeblichen Organisationen beschlossen werden. Dabei muss im Auge behalten werden, welche Mittel für Aufnahme und Integration der Einwanderer zur Verfügung stehen, und welches die Lage der Drittstaatsangehörigen ist, die bereits in dem betreffenden Mitgliedstaat ansässig sind (z. B. Personen, die im Rahmen einer Familienzusammenführung zugelassen wurden; Personen, die vorübergehenden Schutz genießen).
• erforderlichenfalls Rechtsvorschriften angenommen werden, die klare und transparente Verfahren für die Auswahl von Drittstaatsangehörigen vorsehen, die in den einzelnen Kategorien die Einreise zwecks Erwerbstätigkeit beantragen.
• Maßnahmen angenommen werden, die darauf abstellen, dass der Pflicht zur Unterrichtung der Kommission gemäß Artikel 30 der vorgeschlagenen Richtlinie zur Erwerbstätigkeit von Drittstaatsangehörigen14 nachgekommen wird, damit ein Meinungsaustausch stattfinden kann, der in eine Ergänzung der Migrationspolitik der Gemeinschaft münden könnte.
• die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft über die Erwerbstätigkeit von Drittstaatsangehörigen eingehalten werden, insbesondere mit Blick auf die Bekämpfung von illegaler Arbeit.
• besonderes Augenmerk auf die Situation und die Bedürfnisse der Migrantinnen gerichtet wird, die einen immer größeren Teil aller Drittstaatsangehörigen ausmachen, die in der EU arbeiten wollen.

3.3. Partnerschaft mit Drittstaaten

Die EU fördert die partnerschaftliche Zusammenarbeit mit Drittstaaten. Diese Zusammenarbeit betrifft politische, wirtschaftliche und soziale Fragen. Der umfassende migrationspolitische Ansatz von Tampere sieht vor, dass hierbei auch Menschenrechts- und entwicklungspolitische Angelegenheiten von Herkunfts- und Transitländern berücksichtigt werden. Zur Förderung der Zusammenarbeit mit Drittländern im Rahmen eines strukturierten und kohärenten Dialogs hat der Europäische Rat empfohlen, sowohl auf nationaler als auch auf europäischer Ebene das Konzept der Partnerschaft zu entwickeln. Zu diesem Zweck müssen beide Seiten zunächst festlegen, in welchen Bereichen der Dialog im Wesentlichen stattfinden sollte, und wie – mit Blick auf einen globalen migrationspolitischen Ansatz – dieser Dialog im Rahmen bereits bestehender und künftiger Partnerschaftsvereinbarungen und einschlägiger Einrichtungen am effizientesten geführt werden kann.

Leitlinie 5: Migrationspolitische Angelegenheiten zu einem Thema der
Beziehungen mit Drittstaaten, insbesondere den Herkunftsländern, machen, indem insbesondere

• bei der Planung und Durchführung von Entwicklungs- und Hilfsprogrammen, namentlich in den Bereichen Bildung und Berufsbildung sowie Chancengleichheit von Frauen und Männern, die migrationspolitische Dimension für die jeweiligen Drittstaaten, berücksichtigt wird.
• Maßnahmen zur Optimierung der positiven Wirkung von Migration als Entwicklungsfaktor für das Herkunftsland gefördert werden (z. B. die Wirkung der Geldüberweisungen von Migranten in ihr Herkunftsland), während negative Effekte (insbesondere der „brain drain“) auf ein Minimum verringert werden.
• geprüft wird, wie Formen von Mobilität zwischen den EU-Mitgliedstaaten und Drittländern gefördert werden können, um so Migranten anzuregen, ihre Bindungen zum Herkunftsstaat aufrechtzuerhalten und weiterzuentwickeln (15); in Frage kämen folgende Bereiche:
  • Überprüfung der Rechtsvorschriften, die die Migranten daran hindern, sich frei zwischen ihrem Aufenthalts- und ihrem Herkunftsstaat zu bewegen;
  • Anreize für Migranten, sich für Entwicklungsprojekte, gewerbliche oder kommerzielle Unternehmungen sowie Berufsbildungsinitiativen in ihrem Herkunftsland zu interessieren;
  • finanzielle und sonstige Unterstützung, einschließlich Bereitstellung von Risikokapital, um zurückkehrenden Migranten die Niederlassung in ihrem Herkunftsstaat zu erleichtern;
• Maßnahmen, die darauf abstellen, die Zuwanderung von nicht zugelassenen Drittstaatsangehörigen zu verhindern, unterstützt werden, insbesondere in einem Rahmen, der auch Maßnahmen zur Förderung der legalen Einwanderung aus dem betreffenden Land vorsieht.
• die Bemühungen von Drittstaaten zur Steuerung von Migrationsströmen und zur Entwicklung von Rechtsvorschriften und Strukturen, die den internationalen Standards entsprechen, unterstützt werden.
• Maßnahmen unterstützt werden, die Opfern von Menschenschmuggel und/oder Menschenhandel die soziale und wirtschaftliche Wiedereingliederung in ihrem Herkunftsland erleichtern sollen.

3.4. Integration der Drittstaatsangehörigen

Der Europäische Rat hat in Tampere auf die Bedeutung einer gelungenen Eingliederung der Drittstaatsangehörigen in die Gesellschaft hingewiesen. Da die Integrationspolitik viele Facetten hat und zahlreiche gesellschaftliche Akteure an deren Umsetzung beteiligt sind, stellt diese Problematik eine große Herausforderung sowohl für die Politiker als auch für die Zivilgesellschaft dar. Der Erfolg der Migrationspolitik der Gemeinschaft hängt davon ab, inwieweit die Integration der Migranten in das Aufnahmeland glückt. Wenn es nicht gelingt, eine integrative und tolerante Gesellschaft zu gestalten, in der die ethnischen Minderheiten harmonisch mit der örtlichen Bevölkerung zusammen leben können, kommt es zu Diskriminierungen, sozialer Ausgrenzung, Rassismus und Fremdenfeindlichkeit.

Es obliegt den Mitgliedstaaten, gemeinsam mit den Behörden angemessene Integrationsstrategien zu konzipieren. Den anderen lokalen bzw. kommunalen Akteuren kommt dabei eine wichtige Rolle zu.

Angesichts des wachsenden Ausländeranteils an den Bevölkerungen der Mitgliedstaaten und der Tatsache, dass dieser noch weiter ansteigen dürfte, bedarf es mehr denn je koordinierter und nachhaltiger Bemühungen um die soziale Integration der Migranten.

Diese Bemühungen werden die einzelstaatlichen Aktionen im Rahmen der Beschäftigungsleitlinien ergänzen und in Einklang stehen müssen mit den vom Europäischen Rat in Nizza vorgegeben Zielen in Bezug auf die soziale Integration. Es gilt daher, Maßnahmen zugunsten ethnischer Minderheiten und erwerbstätiger Migranten im Hinblick auf ihren Zugang zum Arbeitsmarkt zu ergreifen und erforderlichenfalls entsprechende einzelstaatliche Ziele festzulegen (Beschäftigungsleitlinie 7). Außerdem werden die Mitgliedstaaten die soziale Integration von Frauen und Männern fördern, die mit dem Risiko anhaltender Armut konfrontiert sind, weil sie einer Gruppe mit besonderen Integrationsproblemen angehören (Nizza-Ziel).

Leitlinie 6: Entwicklung einer Politik zur Integration von Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten aufhalten, insbesondere durch

• Bestimmung der Prioritäten einer umfassenden Politik zur sozialen Integration von Migranten und der dazu erforderlichen Mittel.
• Aufstellung eines Rahmens, der gewährleistet, dass die lokalen und regionalen Akteure, die Sozialpartner, die Zivilgesellschaft und die Migranten selbst in die Konzipierung und Umsetzung der innerstaatlichen Strategie eingebunden werden.
• Förderung der Integration von Migranten durch Informations- und Sensibilisierungskampagnen in Zusammenarbeit mit allen Beteiligten.
• gezielte Maßnahmen zur Förderung der sozialen und wirtschaftlichen Integration von Frauen und Migranten der zweiten Generation.
• Programme zur Unterstützung von Migranten und ihren Familienangehörigen bei der Niederlassung, die auch Sprachkurse und Aufklärung über die kulturellen, politischen und sozialen Besonderheiten des betreffenden Landes, einschließlich der Staatsbürgerschaft und der grundlegenden europäischen Werte, umfassen.
• Maßnahmen zur sozialen, medizinischen und wirtschaftlichen Unterstützung von Personen, die während ihres Aufenthalts in der EU zu Opfern von Menschenschmugglern und/oder Menschenhändlern werden.
• Untersuchung, inwieweit für Drittstaatsangehörige, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten, Bürgerrechte und -pflichten festgeschrieben werden können, so dass ihre gerechte Behandlung gewährleistet werden könnte.

4. INSTRUMENTE UND METHODEN

4.1. Nationale Aktionspläne

Zur Umsetzung der migrationspolitischen Leitlinien sollten die Mitgliedstaaten Aktionspläne aufstellen, die sie jährlich überprüfen und anpassen. Diese Aktionspläne würden zwei Teile umfassen: eine Bilanz der im vorhergehenden Jahr durchgeführten Maßnahmen unter Bezugnahme auf die europäischen Leitlinien sowie Vorschläge für die Umsetzung der Migrationsleitlinien im nächsten Jahr.

Der Teil Bilanz sollte Daten über Zahl und Lage der im vorangegangen Jahr zugelassenen Drittstaatsangehörigen, aufgeschlüsselt nach Kategorien, einschließlich sachdienlicher Informationen aus den nationalen Aktionsplänen für Beschäftigung enthalten. Außerdem sollte in diesem Teil auf die Zusammenarbeit zwischen den nationalen, regionalen und lokalen Ebenen, den Sozialpartnern, den Nichtregierungsorganisationen und den Migranten selbst und zum anderen auf den Effekt ihrer Mitwirkung an Planung und Durchführung der Migrationspolitik eingegangen werden. Ferner sollten aus diesem Teil Informationen über die Wechselwirkung zwischen den einzelnen Maßnahmen sowie zwischen der legalen und illegalen Zuwanderung zu entnehmen sein. Auch sollte dieser Teil Angaben zu den eingesetzten Mitteln, interessanten Erfahrungen und bewährten Verfahren sowie zu aufgetretenen Problemen enthalten, insbesondere solchen, für die eine europäische Lösung angebracht erscheint. Schließlich sollte dieser Teil Aufschluss geben über die Anwendung der einschlägigen Richtlinien der Gemeinschaft, ihre Umsetzung in nationales Recht und die Auswirkungen dieser Rechtsvorschriften auf die Situation im betreffenden Mitgliedstaat.

Im zweiten Teil sollten die Mitgliedstaaten beschreiben, welche Maßnahmen sie auf nationaler, lokaler und regionaler Ebene planen, um die Leitlinien für das betreffende Jahr umzusetzen, wobei sie jeweils ihre eigenen Ziele und den vorgeschlagenen Zeitplan angeben sollten. Gegebenenfalls sollte dieser Teil Angaben zum prognostizierten Bedarf an Wirtschaftsmigranten enthalten, wie er in ihrem nationalen Aktionsplan für Beschäftigung festgehalten ist.

Die Aktionspläne sollen für die Gesamtbewertung der gemeinsamen Politik sowie für die Überlegungen, wie die Leitlinien an neue Erfordernisse angepasst werden herangezogen werden. Ausgehend von diesen Berichten wird die Kommission einen Synthesebericht erarbeiten, in dem sie die gemeinsamen Probleme sowie die Bereiche herausstellen wird, in denen europäische Lösungen zweckmäßig wären. Dieser Synthesebericht wird auf den Bericht über die Beschäftigung und den Bericht über die soziale Integration abgestimmt.

4.2. Weiterentwicklung und Bewertung der Migrationspolitik der Gemeinschaft

Die Kommission wird die gemeinsame Migrationspolitik aktiv unterstützen und weiterentwickeln, insbesondere indem sie die notwendigen Legislativvorschläge einbringt. Außerdem wird sie Vorschläge für die europäischen Leitlinien sowie zur Förderung der Zusammenarbeit, des Austauschs bewährter Verfahren, und zur Evaluierung und Überwachung unterbreiten. Zu diesem Zweck wird sie – durch geeignete Vorkehrungen, einschließlich der Einrichtung von Ausschüssen und Arbeitsgruppen – hohe Beamte und Experten für Einwanderungsfragen aus den Mitgliedstaaten, Vertreter der Sozialpartner, der regionalen oder lokalen Behörden, Experten für die zur Diskussion stehenden Fragen sowie sonstige Vertreter der Zivilgesellschaft eingehend konsultieren. Die Kommission wird auch darauf hinwirken, dass die Beitrittsländer möglichst frühzeitig in den Prozess eingebunden werden.

Es ist wichtig, dass Vorkehrungen getroffen werden, damit die Bewerberländer über diesen Prozess unterrichtet und möglichst frühzeitig in den offenen Koordinierungsmechanismus eingebunden werden. Das wird es diesen Ländern erlauben, sich mit der Politik und den Arbeitsmethoden der Gemeinschaft vertraut zu machen und sich so auf den Beitritt vorzubereiten. Zu diesem Zweck müssen sie insbesondere an den Sitzungen der Ausschüsse und Arbeitsgruppen teilnehmen, die eingerichtet werden.

Die Kommission wird sich mit Folgendem befassen:

• Überwachung der Umsetzung der Rechtsvorschriften, insbesondere mit Blick auf die Kohärenz zwischen den Mitgliedstaaten;
• Ausarbeitung von Vorschlägen für neue Rechtsvorschriften, die zur Umsetzung der gemeinsamen Migrationspolitik erforderlich sind;
• Förderung des Austauschs von Informationen, Erfahrungen und bewährten Verfahren zwischen den Mitgliedstaaten;
• Ausarbeitung der – vom Rat zu billigenden – europäischen Leitlinien;
• Überwachung und Bewertung der Umsetzung der Leitlinien, u. a. im Rahmen eines dem Rat vorzulegenden Syntheseberichts, der auf einer Analyse der einzelstaatlichen Berichte beruht und Empfehlungen zur Weiterentwicklung der gemeinsamen Migrationspolitik, einschließlich der Überarbeitung der Leitlinien enthält;
• Prüfung der Frage, ob im Hinblick auf die Bereitstellung von Informationen über Arbeitsangebote sowie Lebens- und Arbeitsbedingungen für in der EU Arbeit suchende Drittstaatsangehörige eine Reform und Ausdehnung des EURES-Netzwerks möglich und zweckmäßig ist;
• Einbeziehung von Migrationsthemen in die Beziehungen mit Drittstaaten, insbesondere bei der Ausarbeitung der länderspezifischen Strategiepapiere usw.

Dabei wird die Kommission darauf achten, dass die Migrationsproblematik die Politik in anderen internen und externen Politikbereichen, insbesondere die Politik zur Förderung der europäischen Wirtschaft, die Beschäftigungsstrategie, die Politik zur Förderung der sozialen Integration und die Strategie zur Bekämpfung von Diskriminierungen, ergänzt und damit in Einklang steht. Ziel ist, dass alle Politiken sich mit Blick auf eine nachhaltige Entwicklung gegenseitig stärken. Die Migrationspolitik muss auch zur Gleichstellung von Männern und Frauen gemäß Artikel 2 EG-Vertrag beitragen. Im Außenbereich wird auf die Abstimmung mit den Außenbeziehungen der EU und der Entwicklungspolitik zu achten sein. Die Kommission wird daher gegebenenfalls mit anderen Einrichtungen und Gremien in diesen Bereichen zusammenarbeiten, beispielsweise dem Beschäftigungsausschuss und dem Ausschuss für Sozialschutz.

4.3. Einbindung der Europäischen Organe

Da die Migrationspolitik viele Dimensionen hat, sollten das Europäische Parlament, der Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen eng in ihre Konzipierung und Umsetzung eingebunden werden. Außerdem wird die Kommission den anderen Organen jedes Jahr ihren Migrationsbericht mit den Leitlinien für die Migrationspolitik übermitteln.

Gemeinsam mit den Organen selbst sollte geprüft werden, wie sie sich am besten an dem offenen Koordinierungsmechanismus auf europäischer Ebene beteiligen und ihre Beiträge einbringen können.

4.4. Einbindung der Zivilgesellschaft

Die in den Leitlinien vorgegebenen Ziele sind nur mit aktiver Mitwirkung der Politiker, Sozialpartner, lokalen und regionalen Akteure und anderer Organisationen (z. B. Nichtregierungsorganisationen und Migrantenverbände) sowie der Medien sowohl auf einzelstaatlicher als auch auf europäischer Ebene realisierbar. Die Mitgliedstaaten sollten Vorkehrungen treffen, damit diese Einbindung auf nationaler Ebene gewährleistet ist. Die Kommission wird ihrerseits den Dialog mit der Zivilgesellschaft auf europäischer Ebene einleiten.

4.5. Begleitmaßnahmen

Der Kommission wird einen aktiven Beitrag leisten zur Überwachung und Bewertung der gemeinsamen Migrationspolitik, zur Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und zwischen den Beteiligten sowie zur Ermittlung und zum Austausch der bewährten Verfahren. Diese Arbeit wird für die Entwicklung eines gemeinsamen Konzepts und die Bestimmung optimaler Normen sowie das Hinwirken auf konvergierende Vorgehensweisen von entscheidender Bedeutung sein. Die Zusammenarbeit der Verwaltungen soll im Rahmen des vorgeschlagenen Aktionsplans auf dem Gebiet der Außengrenzen sowie der Visum-, Asyl-, Migrationspolitik (ARGO – Nachfolgeprogramm zum Programm Odysseus (16)) erleichtert werden.

Allerdings bedarf es eines umfassenderen Programms zur Förderung des Austauschs von Informationen und bewährten Verfahren zwischen den zahlreichen beteiligten Behörden und Einrichtungen – das gilt insbesondere für den Aufgabenbereich „Integration von Drittstaatsangehörigen“ – und zur Unterstützung von Maßnahmen, die darauf abstellen, die europäischen migrationspolitischen Ziele zu prüfen und weiterzuentwickeln. Die Kommission wird daher, wie in ihrer Mitteilung über eine Migrationspolitik der Gemeinschaft angekündigt, einen Vorschlag für ein besonderes Aktionsprogramm unterbreiten, das die Aktionsprogramme der Gemeinschaft zur Bekämpfung von Diskriminierungen und zur Förderung der sozialen Integration ergänzen soll.

Ziel dieses Programms wird es sein, Politik und Gesetzgebung in einem Kapazitäten aller Beteiligten und Sensibilisierung für die Integrationsstrategien zu unterstützen. Das Programm wird – für mehrere Schwerpunktbereiche – auf einen umfassenden Ansatz und die Mobilisierung aller Beteiligten abstellen. Aus dem Programm sollen im wesentlichen die Evaluierung der Politik, Gesetzgebung und Vorgehensweisen und deren Verbreitung (einschließlich der Entwicklung von Benchmarks und Indikatoren), die Stärkung der Handlungskapazität der Beteiligten durch grenzübergreifenden Informationsaustausch und Unterstützung europäischer Maßnahmen sowie die Sensibilisierung der Meinungsmultiplikatoren finanziert werden.

5. SCHLUSSFOLGERUNGEN UND FOLLOW UP

In dieser Mitteilung erläutert die Kommission im Einzelnen die Vorschläge zur Durchführung der gemeinsamen Migrationspolitik, die sie bereits in ihrer Mitteilung über die Migrationspolitik der Gemeinschaft skizziert hat. Damit leistet sie einen konkreten Beitrag zur interinstitutionellen Europäischen Konferenz über Migration, die am 16. und 17. Oktober 2001 vom Ratsvorsitz veranstaltet wird.

Sobald die Vorschläge betreffend den Koordinierungsmechanismus vom Rat – vielleicht auch vom Europäischen Rat in Laeken im Dezember 2001 – erörtert worden sind, wird die oberste Priorität die Einsetzung eines Ausschusses für Migrationspolitik sein. Eine der ersten Aufgaben dieses Ausschusses wird es sein, die Empfehlungen für europäische Leitlinien zur Migrationspolitik (Kapitel 3) sowie die in Punkt 4.1 grob skizzierten inhaltlichen Elemente der Nationalen Aktionspläne zu überprüfen und Vorschläge auszuarbeiten, die dem Rat zur Billigung auf einer Tagung So früh wie möglich in 2002 vorzulegen sind. Die Kommission wird dann die Mitgliedstaaten ersuchen, ihre Nationalen Aktionspläne für Migration zu erstellen.

1 SN 200/99 Europäischer Rat, Tampere, 15. und 16. Oktober 1999 – Schlussfolgerungen des Vorsitzes.
2 Halbjährliche Aktualisierung – KOM (2001)278 endg. vom 23. Mai 2001.
3 KOM (2000)624 (geänderter Vorschlag vom 10. Oktober 2000).
4 KOM (2001 386 „Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer selbständigen oder abhängigen Erwerbstätigkeit“.
5 Richtlinie 2000/43, ABl. 19/7/2000, L 180 und Richtlinie 2000/78, ABl. 2/12/2000, L 303.
6 KOM(2001)127.
7 Richtlinie 2001/40, ABl. L 149 vom 2.6.2001.
8 ABl. C 269 vom 20.9.2000, Seite 8.
9 ABl. C 253 vom 4.9.2000, Seite 6
10 KOM (2001) 331 vom 20.6.2001.
11 SEK (2001)602.
12 7973/01 ASIM 10, vom Rat „Justiz und Inneres“ auf seiner Tagung im Mai 2001 angenommen.
13 KOM (2001) 386 „Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer abhängigen oder selbständigen Erwerbstätigkeit“.
14 KOM (2001) 386 „Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer abhängigen oder selbständigen Erwerbstätigkeit“.
15 Als Beispiel mag hier das im Vorschlag für das Forschungsrahmenprogramm 2002-2006 vorgesehene „Marie Curie International Incoming Fellowship Scheme“ angeführt werden, das darauf abstellt, Forscher aus Drittstaaten anzuziehen und für Personen aus Schwellen- und Entwicklungsländern eine Rückkehrhilfe vorsieht. (KOM (2001) 94 endg.).
16 KOM(2000)…“Vorschlag für einen Beschluss des Rates über ein Aktionsprogramm für die Zusammenarbeit der Verwaltungen auf dem Gebiet der Außengrenzen sowie der Visum-, Asyl- und Einwanderungspolitik (ARGO)“.