PRO ASYL Faltblatt

Mai 2005

Widerrufsverfahren –
Flüchtlingsschutz mit Verfallsdatum?

Vom beschämenden Umgang deutscher Behörden mit verfolgten Menschen

Widerrufsverfahren haben den Entzug des Flüchtlingsstatus zum Ziel. An ihrem Ende droht den Betroffenen nicht nur der Verlust ihrer sozialen Rechte nach der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK), sondern auch der Verlust des Aufenthaltsrechts in Deutschland. Widerrufsverfahren hat es in der Vergangenheit immer wieder gegeben, allerdings blieben sie auf wenige Fälle beschränkt. In letzter Zeit ist jedoch die Zahl der von Widerrufen betroffenen Flüchtlinge exorbitant in die Höhe geschnellt: Während sie sich von 1998 bis 2002 jährlich zwischen 577 und 2.230 bewegte, stieg sie 2003 auf über 8.300. Im darauf folgenden Jahr verdoppelte sich diese Zahl nahezu noch einmal: Fast 15.000 anerkannte Flüchtlinge und ihre Familien erhielten 2004 einen Widerrufsbescheid.

Betroffen von Widerrufsverfahren sind vor allem zwei Gruppen: Flüchtlinge aus dem Kosovo und dem Irak. Im Jahr 2004 gab es Widerrufe gegen Kosovo-Flüchtlinge in über 7.000 Fällen, gegen irakische Flüchtlinge in 7.100 Fällen. Auch in diesem Jahr geht die Einleitung von Widerrufsverfahren unvermindert weiter. Der Kreis der Betroffenen wächst von Monat zu Monat. Flüchtlinge aus anderen Herkunftsländern geraten verstärkt ins Visier. Dazu gehören Flüchtlinge aus Afghanistan. Der Präsident des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge hat angekündigt, auch Flüchtlinge aus der Türkei müssten in Zukunft verstärkt mit Widerrufsverfahren rechnen.

Viele der betroffenen Flüchtlinge leben bereits seit Jahren als anerkannte Flüchtlinge in Deutschland. Mit der Ausstellung eines Flüchtlingspasses erhielten sie nicht nur ein gesichertes Aufenthaltsrecht mit hohem Ausweisungsschutz, sondern auch weitgehende soziale Rechte, die die Integration der Flüchtlingsfamilien beförderten. Wird die Anerkennung plötzlich widerrufen, werden Flüchtlinge massiv verunsichert: Verlieren Sie Ihre neu aufgebaute Existenz? Muss die Familie das Land verlassen, das ihr zur neuen Heimat wurde? Werden die Kinder zwangsweise in ein Land verpflanzt, das ihnen fremd ist? Und, für viele Flüchtlinge das bedrückendste Problem: Müssen Sie in das Land ihrer Verfolger zurück? Schlimme Erinnerungen werden wieder wach.

Asyl bis auf Widerruf – ist das rechtens?

Tatsächlich sehen das deutsche Ausländerrecht und auch das Völkerrecht die Möglichkeit eines Widerrufs der Asyl- oder Flüchtlingsanerkennung vor. Die rechtlichen Grundlagen finden sich in § 73 des Asylverfahrensgesetzes und in Artikel 1 C (5) der Genfer Flüchtlingskonvention. Ein Widerruf ist demnach möglich, wenn die Umstände, aufgrund derer eine Person als Flüchtling anerkannt worden ist, weggefallen sind. Nach dem Völkerrecht ist damit eine grundlegende Veränderung der Situation im Herkunftsland des Flüchtlings gemeint.

Dabei müssen allerdings enge Kriterien zu Grunde gelegt werden. Nach den Leitlinien des Hohen Flüchtlingskommissariats der Vereinten Nationen (UNHCR) müssen sich die Verhältnisse im Herkunftsland von Flüchtlingen fundamental und dauerhaft verändert haben. Darüber hinaus muss auch sichergestellt sein, dass die Betroffenen von den Behörden ihres Herkunftslandes effektiv und wirksam geschützt werden können, damit eine Rückkehr in Sicherheit und Würde möglich ist. Erforderlich ist das Vorhandensein einer funktionierenden Regierung und grundlegender Verwaltungsstrukturen sowie eine angemessene Infrastruktur, innerhalb derer die Einwohner ihre Rechte ausüben und sich eine Existenzgrundlage schaffen können. Hierbei spielt die Menschenrechtssituation eine erhebliche Rolle.

Von einem Widerruf nicht betroffen sein sollen nach dem Gesetz allerdings solche Flüchtlinge, die »zwingende, auf früheren Verfolgungen beruhende Gründe« haben, nicht in den Verfolgerstaat zurückkehren zu können. Das bedeutet, dass bei Menschen, die bereits einmal Verfolgung erlitten haben, kein Widerruf erfolgen darf, wenn z. B. wegen traumatisierender Erlebnisse die Rückkehr unzumutbar ist.

Diese Voraussetzungen und Bedingungen, die die Genfer Flüchtlingskonvention verlangt, werden vom Bundesamt für Migration und Flüchtlinge bei der Einleitung von Widerrufsverfahren jedoch überhaupt nicht geprüft.

Emsig, methodisch, rücksichtslos: das Bundesamt

Verantwortlich für die Einleitung von Widerrufsverfahren ist das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF, früher »Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge«). Es betreibt Widerrufsverfahren spätestens seit 2003 als Massengeschäft. Wöchentlich werden hunderte, vielfach gleichlautende Bescheide verschickt, häufig genug ohne genaues Ansehen des Einzelfalls. Auf der Strecke bleibt dabei die ernsthafte Prüfung, ob ein Flüchtling, dem in einem individuellen Verfahren Schutzbedürftigkeit attestiert wurde, tatsächlich heute keiner Gefahr ausgesetzt wäre und ob ihm eine Rückkehr zugemutet werden kann.

Modell Irak: Regelmäßig wird die Einleitung eines Widerrufverfahrens gegen irakische Flüchtlinge mit dem Ende des Saddam-Hussein-Regimes begründet. Das Regime habe seine Macht verloren, folglich seien die im Exil lebenden politischen Flüchtlinge nicht mehr bedroht und könnten zurückkehren, so die einfache Begründung. Völlig außer Acht gelassen wird bei dieser Annahme, was jedem Fernsehzuschauer täglich vorgeführt wird: dass der Irak heute weit davon entfernt ist, ein befriedetes Land zu sein. Die neuen Machtverhältnisse sind keineswegs stabilisiert, die Sicherheitslage und auch die Lage der Menschenrechte haben sich im Laufe des Jahres 2004 sogar verschlechtert. Die vorhandenen staatlichen Strukturen sind nicht geeignet, der irakischen Bevölkerung einen wirksamen Schutz ihrer materiellen Existenz geschweige denn ihres Lebens zu gewähren. Das Bundesamt behauptet, die Anerkennung nur solcher irakischer Flüchtlinge zu widerrufen, die nicht durch das bereits erlebte Leid als »Vorverfolgte« einzustufen sind. Die Praxis zeigt, dass dieses Kriterium nicht eingehalten wird und die individuelle Prüfung mehr als dürftig ausfällt.

Modell Kosovo: Die Widerrufsbescheide kosovarischer Flüchtlinge begründet das Bundesamt wiederkehrend mit dem Machtverlust der Serben. Auch hier berücksichtigt es häufig nicht die individuelle Situation der Betroffenen. Es kommt zu schlampigen Sachverhaltsüberprüfungen bis hin zu völlig fehlerhaften Bescheiden, so zum Beispiel im Fall einer mehrfach vergewaltigten albanischen Kriegswitwe, deren Verfolger gar nicht die serbischen Soldaten, sondern Angehörige der albanischen Guerilla UCK gewesen waren. Nichts scheint das Bundesamt zu verunsichern: Weder die nach wie vor bestehenden unruhigen politischen Verhältnisse insbesondere für ethnische Minderheiten, noch, dass ein Großteil der Kosovo-Rückkehrer nur mit großem Glück Aussicht auf Arbeit und Existenzsicherung hat, noch die Tatsache, dass die politische Zukunft des weiter zu Serbien gehörenden Gebiets immer noch offen ist. All dies wäre aber Grund genug, die Aktendeckel der verfolgten Flüchtlinge bis auf Weiteres geschlossen zu lassen. Kosovarischen Flüchtlingen, deren Status bereits widerrufen wurde, droht heute vielfach die Abschiebung.

Widerruf – kein Handlungsspielraum für die Behörden?

Verfechter der rigorosen Widerrufspraxis weisen häufig auf einen Umstand hin: Sind die Kriterien für einen Widerruf erfüllt, müsse das Bundesamt aufgrund der gesetzlichen Verpflichtung – also ohne dass dies von einer Seite gefordert wird – den Widerruf in die Wege leiten. Eine entscheidende Frage ist aber, wann die Voraussetzungen tatsächlich erfüllt sind. Ein kritischer Blick auf die Situation im Irak und im Kosovo böte für das Bundesamt Anlass genug, von der Einleitung von Widerrufsverfahren abzusehen.

Darüber hinaus stellt sich die Frage der Verhältnismäßigkeit: In wessen Interesse soll es liegen, das Vertrauen verfolgter und bedrohter Menschen auf Schutz zu erschüttern und den geregelten Aufenthalt von tausenden integrierten Familien in Frage zu stellen? Kein anderer Staat in Europa geht derart rabiat und töricht mit den Flüchtlingen um, die unter seinem Schutz stehen. Mit der nun seit Monaten andauernden Massenwiderrufspraxis setzt sich Deutschland europaweit wieder einmal an die Spitze der Unmenschlichkeit. Alle Versuche von PRO ASYL und anderen bundesweiten Menschenrechtsorganisationen, das Bundesamt zu einer Korrektur der Widerrufspraxis zu bewegen, blieben ergebnislos. Auch die vom Flüchtlingshochkommissariat der Vereinten Nationen (UNHCR) vorgetragene Besorgnis, dass die Widerrufspraxis des Bundesamtes nicht im Einklang mit der Genfer Flüchtlingskonvention steht, findet beim Bundesamt keine Resonanz.

Es drängt sich der Eindruck auf, dass es dem Bundesamt bei seiner Widerrufspraxis weniger um einen fairen Umgang mit den anerkannten Flüchtlingen geht als um die Legitimierung und künftige Absicherung der eigenen personellen und finanziellen Ausstattung. Angesichts einer stark gesunkenen Zahl von neu eingereisten Asylsuchenden liegt es nahe, dass die Behörde sich auf neuen, politisch opportunen Tätigkeitsfeldern profilieren will. Dies lassen auch Informationen vermuten, nach denen auf die Einzelentscheider des Amtes ein starker Druck ausgeübt wird, hohe »Erledigungszahlen« zu produzieren, wie bereits im Herbst 2003 durch Indiskretionen aus dem Amt bekannt wurde.

Was das Bundesamt bei den Widerrufsverfahren an Sorgfalt und individueller Betrachtung vermissen lässt, hat seine traurige Entsprechung in der Anerkennungspraxis des Amtes. Auch hier prallen die individuellen Schicksale von Flüchtlingen häufig an routiniert aufgelisteten Textbausteinen ab. Das Ergebnis ist, dass die Zahl der Widerrufe inzwischen diejenige der Anerkennungen weit übersteigt.

Ausländerbehörden: Wichtiges Rad im Getriebe

Über das tägliche Massenwiderrufsgeschäft hinaus macht das Bundesamt zusätzlich diejenigen Flüchtlinge zum Widerrufsopfer, die bei den Behörden ihre Rechte beanspruchen. Dabei greift das Bundesamt auf die Dienste der Ausländerbehörden zurück. Und das geht so: Die Ausländerbehörde erhält von einem anerkannten Flüchtling einen Antrag auf Nachzug seiner Ehefrau. Anstatt den Antrag zu bearbeiten, gibt die Behörde ihn zunächst dem Bundesamt zur Kenntnis und verschleppt die Entscheidung. Verbunden wird die Kontaktaufnahme mit dem Hinweis, das Amt möge prüfen, ob hier nicht ein Widerruf in Betracht käme. Derart auf den Fall gestoßen, ist die Wahrscheinlichkeit hoch, dass das Bundesamt gegenüber der Ausländerbehörde erklärt, ein Widerruf der Anerkennung sei beabsichtigt. Die Ausländerbehörde hat nun einen Grund gefunden, den Antrag des Flüchtlings mit der Begründung über die vorrangig zu klärende Frage des Widerrufs und damit des weiteren Aufenthalts des Antragstellers zunächst auf Eis zu legen und später sogar abzulehnen. Neben dem Antrag auf Familienzusammenführung kann den betroffenen Flüchtlingen auch ein Einbürgerungsantrag zum Verhängnis werden. Das seit Januar 2005 geltende Zuwanderungsgesetz führt sogar dazu, dass ein Einbürgerungsantrag zurückgestellt wird, solange über einen möglichen Widerruf noch nicht entschieden ist. Diese Regelung erscheint absurd, wenn man bedenkt, dass es gerade die Einbürgerungswilligen sind, die seit vielen Jahren in Deutschland leben und die geforderten »Integrationsnachweise« erfüllen.

Seit sich die Praxis der Ausländerbehörden herumspricht, trauen sich viele Flüchtlinge nicht mehr, Anträge auf Familiennachzug, Aufenthaltsverfestigung oder Einbürgerung zu stellen – auch wenn sie alle rechtlichen Voraussetzungen erfüllen. Derzeit müssen allerdings zumindest irakische und kosovarische Flüchtlinge durch die Kahlschlagspolitik des Bundesamtes ohnehin mit einem Widerruf rechnen. Das Widerrufsverfahren kann sich über Jahre hinziehen und sein Ergebnis ist, jedenfalls was die Aufenthaltssicherung angeht, häufig genug offen. Der präventive Verzicht auf die Durchsetzung bestimmter Rechte – wie zum Beispiel den Familiennachzug – erscheint deshalb für manchen Flüchtling nicht unbedingt empfehlenswert. Im Einzelfall müssen die betroffenen Flüchtlinge hier gut abwägen. Unter Umständen benötigen sie dabei juristische Unterstützung.

Erneute Asylprüfung: eine individuelle Zumutung

Kündigt das Bundesamt den Widerruf der Flüchtlingsanerkennung an, sind Flüchtlinge in der Regel auf anwaltlichen Rat und Beistand angewiesen. Hat das Bundesamt den Flüchtlingsstatus widerrufen, können die betroffenen Flüchtlinge vor Gericht klagen. Dann bleiben sie so lange als Flüchtlinge geschützt, wie über den Widerruf nicht endgültig entschieden ist. Dies kann sich monatelang hinziehen.

Bevor der Widerrufsbescheid des Bundesamtes ergeht, muss der Betroffene die Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. Schriftlich oder auf Antrag auch mündlich müssen dann die dem Widerruf entgegenstehenden Argumente möglichst ausführlich vorgebracht werden. Dies betrifft nicht nur die politische Situation im Herkunftsland, sondern insbesondere die persönlichen Erlebnisse und die im Herkunftsland zu erwartende Lebenssituation des Betroffenen.

Im Widerrufsverfahren überzeugend darzulegen, welche Gefahren bei der Abschiebung drohen, kann sehr schwierig sein. Dies zum Beispiel deshalb, weil unter Umständen die individuelle Verfolgungsgeschichte im Asylverfahren nur eine untergeordnete Rolle gespielt hat: So wurden irakische Flüchtlinge zeitweise vor allem deshalb anerkannt, weil schon die illegale Ausreise und Asylantragstellung in Deutschland bei einer Rückkehr politische Verfolgung heraufbeschworen hätte. Die Details des individuellen Verfolgungsschicksals wurden dann manchmal in der Begründung des positiven Asylbescheids nicht erwähnt oder im Asylverfahren gar nicht erst ermittelt.

Insbesondere solche Erlebnisse, die mit starken psychischen Belastungen, Schamgefühlen oder gar Traumatisierung einher-gehen, werden unter Umständen gar nicht Gegenstand des Asylverfahrens. So ist es möglich, dass eine Frau als Familienangehörige ihres politisch aktiven Mannes anerkannt wurde, obwohl sie selbst sexuelle Erniedrigungen oder Schlimmeres hat erleiden müssen, darüber aber schwieg. Es ist nichts Neues, dass Flüchtlinge – anerkannt oder nicht – im Asylverfahren häufig nicht alle Details ihrer Leidensgeschichte erzählen (können). Dass im Widerrufsverfahren extrem sensible Themen (erneut) öffentlich angesprochen und persönliche Probleme teilweise nachgewiesen werden müssen, zum Beispiel über ein medizinisches Gutachten, setzt die Betroffenen unter einen enormen Druck und kann die alten Ängste wieder auslösen. Die Widerrufsverfahren sind damit vielfach nicht nur juristisch und politisch fragwürdig, sondern auch individuelle Zumutungen, an denen Gesundheit und Psyche der Flüchtlinge Schaden zu nehmen drohen.

Asyl weg – Aufenthalt beendet?

Nach einem Widerruf der Flüchtlingsanerkennung droht der Verlust des Aufenthaltsrechts. Dies geschieht jedoch nicht automatisch. Ein Entzug des Aufenthaltsrechts ist zum Beispiel ausgeschlossen, wenn der Betroffene aus einem anderen Grund, beispielsweise als Ehegatte eines Deutschen, Anspruch auf ein Aufenthaltsrecht hat. Gibt es keinen anderen Rechtsanspruch, muss die Ausländerbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden. Die bisher vorliegenden Praxiserfahrungen zeigen, dass die Ausländerbehörden oft zu Lasten der Betroffenen agieren: In zahlreichen Fällen setzen die Ämter alles daran, das einstige Daueraufenthaltsrecht der Flüchtlinge in einen prekären Status umzuwandeln, um Flüchtlinge »abschiebungsreif« zu machen, eine »freiwillige Rückkehr« zu erzwingen oder die Abschiebung durchzuführen. Die Gesetzeslage macht ihnen dies relativ leicht. Prinzipiell ist kein Status, den ein Ausländer in Deutschland erlangen kann, so sicher, dass er ihm nicht auch wieder genommen werden kann. Für viele der derzeit von Widerrufen ihrer Flüchtlingsanerkennung Betroffenen fehlen gesetzliche Auffangvorschriften, die ungerechtfertigte Konsequenzen und menschliche Härten vermeiden.

Das Bundesland Rheinland-Pfalz hat eine Weisung an die Ausländerbehörden erlassen, in der Kriterien für einen Widerruf des Aufenthaltsrechts festgelegt sind. Darin wird unter anderem festgelegt, dass solche Flüchtlinge vom Widerruf ihrer Aufenthaltsgenehmigung verschont bleiben sollen, die wirtschaftlich und sozial integriert sind und sich seit mindestens sechs Jahren in Deutschland aufhalten. Unter Umständen genügt auch eine kürzere Aufenthaltsdauer. Außerdem wird darauf hingewiesen, dass der grundgesetzliche Schutz von Ehe und Familie bei einer Entscheidung über den weiteren Aufenthalt eine wichtige Rolle spielen kann.

Es wäre wünschenswert, dass auch andere Bundesländer sowie die einzelnen Ausländerbehörden sich der humanitären Tragweite ihrer Entscheidung bewusst würden, und mit der Möglichkeit des Entzugs des Aufenthaltsrechts in Folge eines Asylwiderrufs verantwortlich und im Interesse der Menschen umgingen.

Das Zuwanderungsgesetz: Widerruf als Normalfall?

Mit Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetzes am 1. Januar 2005 haben sich auch die gesetzlichen Grundlagen des Widerrufs geändert. Die Überprüfung des Flüchtlingsstatus wird nach Ablauf von drei Jahren für alle Anerkannten obligatorisch. Nur wenn das Bundesamt nach drei Jahren mitteilt, dass kein Widerruf angestrebt wird, erhalten die Betroffenen ein unbefristetes Aufenthaltsrecht. Doch auch nach Ablauf von drei Jahren bleibt die Möglichkeit bestehen, die Flüchtlingsanerkennung zu widerrufen. Dies ist dann jedoch keine Verpflichtung für die Behörden, sondern liegt als »Kann«-Bestimmung in ihrem Ermessen.

Die neue Rechtslage baut mit der obligatorischen Widerrufsfalle nach drei Jahren ein Verfallsdatum für den Flüchtlingsschutz ein und führt damit die aktuelle harte politische Linie weiter. Überdies wird nun nahe gelegt, dass die Entscheidung über einen Einbürgerungsantrag so lange zurückgestellt wird, bis ein anhängiges Widerrufsverfahren entschieden ist. Andererseits bleibt nach Ablauf von drei Jahren ein größerer Spielraum als bisher, humanitäre Härten zu verhindern, da das Bundesamt sich nicht mehr damit ent-schuldigen kann, »von Amts wegen« tätig werden zu müssen. Ob sich dies zum Nutzen von Flüchtlingen auswirkt, wird die Zukunft zeigen.

Fazit

Die Widerrufspraxis des Bundesamtes ist kurzsichtig, inhuman und völkerrechtswidrig. Verantwortlich dafür ist eine Politik, die trotz aller Zuwanderungslyrik immer noch reflexhaft auf Abwehr und Abschottung eingestellt ist. Anstatt Menschen, die dank ihres sicheren Aufenthalts meist vorbildliche Integrationserfolge vorweisen können, als Gewinn zu betrachten und ihre Potenziale zu nutzen, betreibt man gezielte Desintegration. Anstatt mit Stolz zu zeigen, dass die Bundesrepublik Flüchtlingen menschenwürdige und sichere Bedingungen zu ihrem Schutz anbieten kann, werden verfolgte und bedrohte Menschen, lange nachdem man ihre Notlage mit behördlicher Strenge festgestellt hat, in existenzielle Verunsicherung gestürzt und unter Umständen in das Land ihrer Verfolgung abgeschoben.

PRO ASYL fordert:

• die sofortige Beendigung der völkerrechtswidrigen Widerrufspraxis und die Einstellung der laufenden Widerrufsverfahren;
• die Rückkehr zu den Standards der Genfer Flüchtlingskonvention und ihre Verankerung im Asylverfahrensgesetz;
• ein sicheres Bleiberecht für diejenigen, die ihren Asylstatus bereits verloren haben.