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HERBERT LEUNINGER ::: ARCHIV FOLIEN :::

UNHCR zur Asylpolitik in der EU (Tampere 1999)


Festlegung der europäischen Asyl-Agenda:
UNHCR-Empfehlungen zum Tampere-Gipfel (Oktober 1999)

Mit 9 PRO ASYL-Folien für Vortragszwecke

I. Einleitung

  1. Die Vertretung des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (UNHCR) misst dem Europäischen Rat in Tampere große Bedeutung zu, da dieser dem Aufbau einer Region der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts gemäß der neuen Vorschriften des Vertrages über die Europäische Union, die im Vertrag von Amsterdam beschlossen wurden, Antrieb gibt. Der Gipfel sollte der Asylpolitik besondere Bedeutung beimessen. Diese ist ein wichtiger Teil der Innenpolitik, der nach den Vorschriften des Amsterdamer Vertrages der „Vergemeinschaftung“ bzw. der wachsenden Zusammenarbeit unterliegt.
  2. UNHCR würde es begrüßen, wenn der Tampere-Gipfel den politischen Rahmen festlegen würde, innerhalb dessen eine am Schutzgedanken orientierte Asylpolitik verankert werden kann und somit die grundlegenden Rechte der Flüchtlinge und Asylsuchenden gesichert werden können. Angesichts der gegenwärtigen Trends erfordert dies politischen Entscheidungswillen. Durch die Bestärkung einer am Schutzgedanken orientierten Asylpolitik würden die europäischen Staaten, die traditionell eine Vorreiterrolle in der Entwicklung des Asylrechts spielten, ein positives Beispiel für die gesamte internationale Gemeinschaft bleiben. Die Bedeutung der zukünftigen EU-Asylstandards und politischen Orientierungen geht weit über den europäischen Kontext hinaus – sie werden mit Sicherheit die Politik der Asylstaaten, die nicht zur EU gehören, beeinflussen.
  3. UNHCR hofft gemäß der Erklärung Nr. 17 des Amsterdamer Vertrages in die Vorbereitung und nachfolgende Durchführung der Migrations- und Asylstrategie der EU, die beim Gipfel verabschiedet wird, voll eingebunden zu werden.

II. Durchführung des Amsterdamer Vertrages

  1. UNHCR hofft, dass der Tampere-Gipfel den Beginn eines Prozesses darstellt, der zu einer umfassenden und progressiven gemeinschaftlichen Asyl- und Migrationsstrategie für die zukünftige – vergrößerte – Europäische Union führen wird. Die verschiedenen Rechtsinstrumente und Maßnahmen der EU, die in den nächsten fünf Jahren nach dem Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages verabschiedet werden, müssen innerhalb eines strategischen Rahmens entwickelt werden, der die Wechselbeziehungen und die Bedeutung der Themenbereiche im Verhältnis zueinander berücksichtigt und daraufhin die Reihenfolge festlegt, in der die Instrumente am besten ausgearbeitet werden können. Aus Sicht von UNHCR erfordert ein stimmiger Ansatz, dass zunächst gemeinsame Standards für das materielle Asylrecht entwickelt werden müssen, und anschließend Maßnahmen zur Harmonisierung des Asylverfahrens, komplementäre Schutzmechanismen und ein System des vorübergehenden Schutzes.
  2. Ein integrativer Politikansatz im Bereich Migration und Asyl muss in der Asylpolitik und dem damit verbundenen Schutzgesichtspunkt einen Schwerpunkt behalten. Es muss sichergestellt sein, dass Asyl als rechtliches Konzept erhalten bleibt und nicht den politischen, sicherheitsrelevanten und sozio-ökonomischen Dimensionen der Migrationspolitik untergeordnet wird. Asyl ist ein Recht, das in internationalen Menschenrechtsstandards verankert ist, und kein politisches Angebot, das vom behördlichen Ermessen abhängt, wie dies z.B. bei der Einführung von Zulassungsquoten der Fall wäre.
  3. Die Umsetzung der Vorschriften des Amsterdamer Vertrages im Asylbereich sollte letztlich die volle Harmonisierung des verfahrensrechtlichen und des materiellen Asylrechtes zum Ziel haben. UNHCR ruft die Mitgliedstaaten dazu auf, sicherzustellen, dass künftige bindende EU-Asylinstrumente – wie dies in Art. 6 und 63 des Amsterdamer Vertrags niedergelegt ist – in Übereinstimmung mit dem internationalen Flüchtlingsrecht und den Menschenrechtsstandards stehen, wie sie in der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 und dem Zusatzprotokoll von 1967 sowie in der Europäischen Menschenrechtskonvention niedergelegt sind.
  4. Bei der Kodifizierung des existierenden „soft-law“ sollten die gegenwärtigen Schwächen dieser Instrumente, die bei der Anwendung zu Problemen geführt haben, überarbeitet werden. Es sollten Verbesserungen und zusätzliche Schutzvorrichtungen eingearbeitet werden, um die in Zukunft bindenden Instrumente schutzorientiert auszugestalten. Weiterhin sollten die verschiedenen Instrumente, die auf der Grundlage des Kapitels IV entwickelt werden, aufeinander abgestimmt werden, um zu vermeiden, dass gemeinsame Maßnahmen auf dem Gebiet der Einwanderungs- und Grenzkontrolle einen negativen Einfluss auf das Recht, Asyl zu suchen und zu genießen, haben.
  5. UNHCR ruft den Gipfel dazu auf, den Vorschriften des Amsterdamer Vertrages zur Asylpolitik das nötige Gewicht zu verleihen. Bei der Ausarbeitung der Rechtsinstrumente auf der Grundlage dieser Vorschriften sollte eine Harmonisierung auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner vermieden werden (Folie 1). Es besteht die Gefahr, dass das Erfordernis einstimmig zu entscheiden, zu einem Beschluss auf den kleinsten gemeinsamen Nenner führt, wenn es keine starke Verpflichtung gibt, im Konsens zu arbeiten und Standards zu verabschieden, die in Übereinstimmung mit den relevanten internationalen Standards des Flüchtlingsrechts stehen.
  6. Darüber hinaus könnten Schwierigkeiten, ein einstimmiges Ergebnis zu erreichen, die Mitgliedstaaten dazu bringen, die Asylvorschriften des Amsterdamer Vertrages jeglicher Substanz zu entleeren und sich auf Kosten der grundlegenden bedeutenden Schutzthemen und der Rechte von Flüchtlingen auf eine Harmonisierung von Verfahrensstandards zu beschränken, die für die Staaten von Interesse sind. Die Gefahr des Substanzverlusts hat sich zum Beispiel neulich in den Diskussionen zum Vorschlag der Europäischen Kommission zum vorübergehenden Schutz gezeigt.

III. Auf dem Weg zu einer harmonisierten Asylpolitik

  1. EU-Mitgliedstaaten haben bereits bedeutende Anstrengungen unternommen, um Asylpolitik und Asylverfahren zu harmonisieren. Vieles bleibt jedoch noch zu tun. Eine harmonisierte europäische Asylpolitik sollte aus Sicht von UNHCR die folgenden fünf Schlüsselelemente enthalten:
  2. (I) Eine gemeinsame, angemessene Interpretation der internationalen Definition darüber, wer ein Flüchtling im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention ist

    (II) zugängliche, gerechte und zügige Asylverfahren, ergänzt durch neue Verfahren zu besonderen Flüchtlingssituationen (wie z.B. den vorübergehenden Schutz in Fällen von plötzlicher Massenflucht)

    (III) eine zweckmäßige Verteilung der Verantwortung für die Aufnahme von Asylsuchenden ohne dass die Last auf diejenigen gewälzt wird, die diese Verantwortung am wenigsten tragen können

    (IV) geeignete Systeme und Verfahren, um die Rückkehr von Personen, die keines Schutzes mehr bedürfen, effektiv zu gestalten

    (V) eine präventive Politik, um Menschenrechtsverletzungen und andere Ursachen für Flucht und Vertreibung anzugehen.

  • Aus Sicht von UNHCR sollte eine zukünftige EU-Asylpolitik mit der vollständigen und umfassenden Anwendung der Flüchtlingsdefinition nach der Genfer Flüchtlingskonvention beginnen (Folie 2). Ein künftiges EU-Instrument zur Harmonisierung der Flüchtlingsdefinition sollte anerkennen, dass Asylbegehren, die Verfolgung durch nichtstaatliche Organisationen geltend machen, in den Anwendungsbereich der Genfer Flüchtlingskonvention fallen. Das wesentliche Kriterium für den internationalen Schutz ist das Risiko, Opfer schwerwiegender Menschenrechtsverletzungen zu werden – das Vorliegen einer begründeten Furcht vor Verfolgung – ungeachtet dessen, wer der Urheber der Verfolgung ist. Personen, die die Kriterien der Flüchtlingsdefinition der Genfer Flüchtlingskonvention erfüllen, sollten in den Genuss der gesamten Rechte der Konvention kommen und nicht eine zweitklassige Form des Schutzes als Ersatz erhalten.
  • Aus Sicht von UNHCR ist Ziel einer Entwicklung und Harmonisierung komplementärer Schutzformen, Schutzbedürfnissen, die auch durch eine ordnungsgemäße Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention nicht abgedeckt werden, Rechnung zu tragen. Personen, deren Schutzbedürftigkeit festgestellt wurde, sollten einen angemessenen Grad von rechtlicher Sicherheit und sozio-ökonomischen Rechten genießen. Diese sollten auf einem Status beruhen, der nach objektiven Kriterien und nicht nach behördlichem Ermessen gewährt wird. EU-Mitgliedstaaten, die festlegen, welchen Personengruppen komplementärer Schutz gewährt wird, sind eingeladen, darüber nachzudenken, wie sie die Expertise von UNHCR am besten nützen können. Hierbei sollte die Überwachungsfunktion von UNHCR sowohl in Bezug auf die Genfer Flüchtlingskonvention als auch auf die Aufgaben von UNHCR unter dem der Organisation übertragenen Mandat mit in Betracht gezogen werden.
  • UNHCR befürwortet generell die Verabschiedung von zwischenstaatlichen Abkommen, die die Verantwortlichkeit eines Staates für die Untersuchung des Asylbegehrens festlegen, da solche Abkommen helfen können, das Problem des Flüchtlings „in orbit“ zu vermeiden und die Garantie enthalten, dass ein Asylbegehren inhaltlich durch einen der Vertragsstaaten untersucht wird. UNHCR hat daher das Inkrafttreten des Dubliner Übereinkommen befürwortet. Voraussetzung ist allerdings, dass das Übereinkommen in einem fairen und transparenten Verfahren und unter Achtung von Schutzprinzipien, wie z.B. dem Schutz der Familieneinheit, angewendet wird.
  • Bei einer Übertragung des Dublin-Mechanismus in ein rechtliches EU-Instrument – wie im Amsterdamer Vertrag vorgesehen – ist es erforderlich, die vereinbarten Kriterien zur Festlegung der Verantwortlichkeit für die Untersuchung des Asylbegehrens beizubehalten, um den Zugang zum Asylverfahren in einem der EU-Mitgliedstaaten zu gewährleisten. Solch ein neuer Mechanismus sollte aber auch eine humanitäre Klausel enthalten, um zu vermeiden, dass eine strikte Anwendung der Zuordnungskriterien zu einer Trennung von Familienmitgliedern bzw. anderen Situationen führt, die sich negativ auf die Schutzbedürfnisse von Asylsuchenden auswirken.
  • Eine Harmonisierung der Kriterien und Verfahren für die Bestimmung des Flüchtlingsstatus kann zu einer gerechten und gleichmäßigen Anwendung des „Dublin“-Mechanismus beitragen und eine Gleichbehandlung aller Asylbegehren sicherstellen, unabhängig von dem Land, das für die Behandlung des Asylbegehrens zuständig ist.
  • UNHCR erwartet, dass faire und zufriedenstellende Asylverfahren – auf der Grundlage der internationalen Standards – einen entscheidenden Teil des Asylsystems der Mitgliedstaaten darstellen. Solche Verfahren dienen einem zweifachen Zweck: Zum einen werden hierdurch die Personen bestimmt, die des internationalen Schutzes bedürfen, zum anderen wird festgestellt, wer dieses Schutzes nicht bedarf und grundsätzlich in Sicherheit nach Hause zurückgebracht werden kann. UNHCR empfiehlt, dass jeder Mitgliedstaat ein Verfahren einführt, in dem im Zusammenhang über alle Schutzbedürfnisse entschieden wird.
  • UNHCR schlägt vor, mittelfristig ein einheitliches Asylverfahren in der EU zu verabschieden. Hiermit wäre eine effektive Harmonisierung der Asylverfahren in den Mitgliedstaaten garantiert und die bestehenden weit reichenden Unterschiede und Ausnahmen beseitigt, die zu einer diskriminierenden Behandlung führen können und daher Weiterwanderungen begünstigen.
  • Ein künftiges gemeinsames Asylsystem in der EU sollte die Verfahren vereinheitlichen und vereinfachen. Dies liegt gleichermaßen im Interesse der Asylsuchenden und der Behörden. Die Beschleunigung der Asylverfahren kann unter anderem durch eine Straffung der Rechtsmittelverfahren erreicht werden. Ein faires und effizientes erstinstanzliches Verfahren, mit ausreichender personeller Besetzung, die über genügend Ressourcen verfügt, kann möglicherweise schneller zu Ergebnissen führen und schafft daher Rechtssicherheit und materielle Sicherheit für berechtigte Antragsteller. Dadurch, dass unnötige Verzögerungen vermieden werden, kann dem Missbrauch vorgebeugt werden und das Risiko verringert werden, dass in die Länge gezogenen Verfahren zu einem Anreiz für Migranten werden.
  • UNHCR unterstützt ein System des vorübergehenden Schutzes als praktische Möglichkeit für die Staaten in Fällen einer durch Krieg, massenhafte Vertreibungsmaßnahmen oder allgemeine Gewalt bedingten Fluchtbewegung eine grundsätzliche Antwort auf dringende Schutzbedürfnisse zu finden (Folie 3). In solchen Fällen können sich individuelle Anerkennungsverfahren als nicht praktikabel erweisen. Nach den Vorstellungen von UNHCR sollte die Organisation zwingend eine beratende Rolle bei allen Vereinbarungen über die Anwendung, Revision oder Beendigung eines temporären Schutzregimes haben.
  • Verfahren zum zeitweiligen Schutz von Flüchtlingen sollten klar von ergänzenden Schutzsystemen unterschieden werden Erstere sollten in Situationen von plötzlichen Massenfluchtbewegungen angewendet werden, wohingegen letztere im individuellen Anerkennungsverfahren überprüft werden sollten. Das System des vorübergehenden Schutzes darf nicht als Ersatz für den Flüchtlingsschutz nach der Genfer Flüchtlingskonvention betrachtet werden, der vom behördlichem Ermessen abhängt (Folie 4). Vielmehr ist vorübergehender Schutz eine besondere Form des Zugangs und ein Schutz auf Zeit, der sich auf einer „prima-facie“-Anerkennung eines internationalen Schutzbedürfnisses gründet.
  • Jeder künftige temporäre Schutzmechanismus, der auf EU-Ebene eingeführt wird, sollte eine Vereinbarung über die mit dem Status verbundenen Rechte der Begünstigten enthalten und nicht allein auf die Verfahrens- und organisatorischen Aspekte beschränkt bleiben. UNHCR ist überzeugt, dass die gewährten Rechte der Tatsache Rechnung tragen sollten, dass viele der Begünstigten die Flüchtlingseigenschaft nach der Genfer Flüchtlingskonvention erfüllen.
  • Die europäische Asylpolitik sollte von den Grundsätzen der internationalen Solidarität und der Lastenteilung geleitet sein. Jeder künftige EU-Mechanismus zur Lastenteilung sollte eine Ergänzung der globalen Bemühungen zur Lastenteilung, wie zum Beispiel Beiträge zu UNHCR-Programmen und Aufnahmequoten für UNHCR-Mandatsflüchtlinge enthalten und nicht auf deren Kosten gehen. Auch in Rechnung gestellt werden sollte die Belastung, die die Länder in der unmittelbaren Nachbarschaft der Krisenregion tragen müssen. Obwohl eine Lastenteilung helfen kann, grundlegende Prinzipien des Flüchtlingsschutzes zu gewährleisten, kann eine Vereinbarung zur Lastenteilung jedoch nicht zur Vorbedingung für eine Bereitstellung von Schutzmöglichkeiten gemacht werden. Ein Lastenteilungsmechanismus sollte auch in angemessener Weise humanitären Faktoren Rechnung tragen, wie z.B. dem Schutz der Familieneinheit oder kulturellen Bedingungen. Solche Faktoren können Ausnahmen von den Verteilungskriterien erfordern.
  • Ein regionaler Mechanismus für die Lastenverteilung sollte umfassend sein und die Phase vor einer Flucht (Vorbeugung, Krisenvorsorge, politische und militärische/friedenserhaltende Maßnahmen) ebenso einschließen wie die Fluchtphase (Schutz und Hilfe für Flüchtlinge und Binnenvertriebene) und die Zeit bis zu einer dauerhaften Lösung (freiwillige Rückkehr, örtliche Integration oder Weiterwanderung).
  • Ebenso wie bereits zum Nachfolgeinstrument des Dubliner Übereinkommens ausgeführt, würde eine Harmonisierung der Zulassungsbedingungen und der Sozialstandards zu einem gerechten und effektiven Lastenteilungsmechanismus beitragen. Damit würden auch diskriminierende Behandlungen und Weiterwanderungsbewegungen vermieden.
  • Um die Effizienz der Asylsysteme in den EU-Mitgliedstaaten zu erhalten, müssen angemessene Verfahren für eine effiziente Rückkehr der Personen, die des internationalen Schutzes nicht bedürfen, entwickelt werden. Dies setzt allerdings voraus, dass das Schutzbegehren dieser Personen in einem förmlichen Anerkennungsverfahren unter Einhaltung der internationalen Bestimmungen abgelehnt wurde. Solche Rückkehrprogramme können durch den Abschluss von Rückübernahmeabkommen und die Aufnahme von entsprechenden Klauseln in Vereinbarungen über die Zusammenarbeit gefördert werden. Soweit diese Vereinbarungen die Rückkehr solcher Asylsuchenden einschließen, bei denen keine materielle Überprüfung des Schutzbegehrens stattgefunden hat, müssen diese Abkommen ausreichende Schutzgarantien enthalten, die sicherstellen dass diese Personen in dem Drittstaat effektiv die Möglichkeit erhalten, Asyl zu suchen.
  • Die Herausforderung, der Europa in Bezug auf das Asyl gegenübersteht, kann nicht von Europa allein bewältigt werden. Es liegt eindeutig im Interesse der europäischen Staaten ihre Asyl- und Migrationspolitik in einen größeren Zusammenhang zu stellen, der politische Rechte, Menschenrechte und Entwicklungsthemen in den einzelnen Staaten und in den Herkunftsländern behandelt (Folie 5). Ein solch übergreifender Ansatz der Asyl- und Migrationsproblematik muss die gesamte Problematik gewaltsamer Fluchtbewegungen von ihren Ursachen bis hin zu Lösungsansätzen umfassen. Vorbeugende Maßnahmen zur Verhinderung von Menschenrechtsverletzungen und anderer Ursachen von Fluchtbewegungen und Vertreibungen ist ein entscheidendes Element für einen solchen Ansatz.
  • UNHCR unterstützt Anstrengungen, die Asyldebatte aus dem Gefüge der Einschränkung und Abschreckung herauszuführen hin zu einem System, das sich konstruktiveren außenpolitischen Initiativen verpflichtet fühlt (Folie 6). Aus Sicht von UNHCR liegen gewichtige Gründe dafür vor, die Zusammenarbeit zwischen den beiden Säulen Asyl und Migration zu institutionalisieren, so wie dies bereits in der Hochrangigen Arbeitsgruppe Asyl und Migration erprobt wurde.
  • UNHCR hofft, dass den Schutzaspekten der Länderpläne, die von der Hochrangigen Arbeitsgruppe bisher entwickelt wurden, ausreichend Beachtung geschenkt wird. Dies gilt ebenso für Pläne, die in Zukunft unterzeichnet und angewendet werden. Programme für die Aufnahme in der Region und/oder die Rückkehr in die Herkunftsländer müssen von Schutzprinzipien geprägt sein, wie z.B. physischer Sicherheit, Rechtssicherheit und sozio-ökonomischem Wohlergehen (Folie 7).
  • Maßnahmen zur Stärkung der Schutzkapazitäten für die Länder in der Herkunftsregion befreien die Mitgliedstaaten nicht von ihrer Verantwortung, die Schutzverpflichtungen den Personen gegenüber zu erfüllen, die in ihrem Staatsgebiet um Schutz nachsuchen (Folie 8).

IV. Schlussfolgerungen

  1. UNHCR ist der Überzeugung, dass eine künftig harmonisierte europäische Asylpolitik auf einer ordnungsgemäßen und liberalen Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention beruht. Das Recht, Asyl zu suchen und zu genießen, muss als ein Menschenrecht erhalten bleiben (Folie 9). Dessen weitere Durchsetzung und Stärkung in Europa sollte durch den Harmonisierungsprozess vorangetrieben werden.
  2. Eine umfassende und auf die Zukunft gerichtete Asylpolitik in Europa, die die internationalen Standards für den Flüchtlingsschutz respektiert, ist für Flüchtlinge und Asylsuchende ebenso von Nutzen wie für Staaten. Vorschriften des Amsterdamer Vertrages stellen eine wichtige Möglichkeit dar, dieses Ziel zu erreichen.
  3. Ein wichtiger Faktor der Harmonisierung der Asylpolitik und -praxis in der Europäischen Union ist die künftige Erweiterung der Union durch die zentraleuropäischen Beitrittskandidaten. Diese Staaten benötigen weiterhin Hilfe zur Entwicklung solider und umfassender Asylsysteme, die die Anforderungen einer EU-Mitgliedschaft ebenso erfüllen, wie die internationalen Standards im Flüchtlingsschutz. Die Vorbereitungen für eine künftige EU-Mitgliedschaft sind eine einmalige Chance, diese Länder zu unterstützen, die notwendigen gesetzlichen und administrativen Vorkehrungen zu treffen und die notwendigen institutionellen Kapazitäten zu entwickeln. Damit würden diese Staaten von Transitländern für Asylsuchende zu Ziellländer für Flüchtlinge werden.

UNHCR Brüssel, Juli 1999

deutsche Fassung: UNHCR Berlin, August 1999


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