EINWANDERUNGSKONZEPTE

IAB Kurzbericht

Ausgabe Nr. 15 / 27.8.2001

Aktuelle Analysen aus dem Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesanstalt für Arbeit

Autor/in
Johann Fuchs
Manfred Thon

Fachkräftemangel

Wie viel Potenzial steckt in den heimischen Personalreserven?

Um einem künftigen Mangel an Arbeits- und Fachkräften zu begegnen, sind auch Alternativen zur Zuwanderung im Gespräch – In den Varianten der Potenzialprojektion des IAB sind sie bereits weitgehend enthalten

Bis etwa 2010/2015 ist lediglich mit einer leicht rückläufigen Entwicklung des Erwerbspersonenpotenzials in Deutschland zu rechnen. Sie kann durch Zuwanderung aus dem Ausland vergleichsweise leicht ausgeglichen werden. Danach aber nimmt das heimische Erwerbspersonenpotenzial derart ab, dass eine vollständige Kompensation durch Auflenwanderungen nahezu ausgeschlossen erscheint. Zuwanderung darf deshalb nicht die einzige Antwort auf die demografische Herausforderung sein. Auch andere Wege können und müssen eingeschlagen werden, um dem Fachkräftemangel entgegenzuwirken. Die Verengung der einschlägigen Diskussion auf Zuwanderungsfragen sollte aufgebrochen und mit Ansätzen zur Erschließung heimischer Personalreserven zu einem Bündel verschnürt werden.

Bei Überlegungen zu sinnvollen Reaktionen auf die erwartete Bevölkerungsentwicklung und ihre Folgen darf die zeitliche Perspektive nicht vernachlässigt werden. Im Hinblick auf die Entwicklung nach 2010/2015 sind schon heute Initiativen zu entwickeln. Insbesondere dürfen Strategien zur Erschließung des „heimischen Arbeitskräftepotenzials“ nicht erst in der kritischen Phase begonnen werden. Denn jede Option braucht Zeit, bis sich ihre Wirkung entfalten kann.

Der Hintergrund

Unabhängig von der laufenden Debatte um einen akuten Fachkräftemangel steht die Zuwanderungsdiskussion vor allem unter dem Aspekt der langfristigen Bevölkerungsentwicklung in Deutschland. Bei aller berechtigten Skepsis gegenüber Zukunftsaussagen über einen Zeitraum von mehreren Jahrzehnten ist festzustellen, dass im allgemeinen dazu keine Prognosen erstellt werden, also Aussagen zur wahrscheinlichen zukünftigen Entwicklung. Statt dessen werden sogenannte Modellrechnungen erarbeitet, die aufzeigen, wie die Entwicklung verläuft, wenn gewisse Annahmen gemacht werden. Bei Bevölkerungsvorausschätzungen beziehen sich diese Annahmen zunächst auf die Geburten- und Sterbewahrscheinlichkeiten. Selbstverständlich ist eine Aussage über deren künftige Größe mit Unsicherheiten behaftet. Durch Modellrechnungen mit unterschiedlichen Annahmebündeln lässt sich aber zeigen, in welchem Umfang Bevölkerungszahl und -struktur auf Änderungen in diesen beiden Einflussgröflen reagieren. Als Ergebnis solcher Sensibilitätsrechnungen lässt sich festhalten, dass der Bevölkerungsrückgang ein hohes Maß an Wahrscheinlichkeit hat. Es ist darüber hinaus zu bedenken, dass bei einer Lebenserwartung von fast 80 Jahren der Entwicklungstrend der Gesamtheit der Bevölkerung nur ganz allmählich geändert werden kann. Würde beispielsweise der sehr unwahrscheinliche Fall eintreten, dass innerhalb der kommenden zehn Jahre die Geburtenraten um die Hälfte ihres gegenwärtigen Wertes ansteigen, (1) dann würde die Gesamtzahl der Bevölkerung trotzdem noch etwa 50 Jahre lang abnehmen. Erst ab ungefähr 2060 würde die Bevölkerungszahl auf erheblich niedrigerem Niveau konstant bleiben.

Zahl und Altersstruktur der potenziell verfügbaren Arbeitskräfte, des sogenannten Arbeitskräfte- oder auch Erwerbspersonenpotenzials, entwickeln sich auf lange Sicht weitgehend parallel zur Bevölkerung (Fuchs/Thon 1999). Die Entwicklungstendenzen beim Erwerbspersonenpotenzial sind vor allem demografisch determiniert und somit gleich denen der Bevölkerung. Man kann daher auch bei der Entwicklung des Erwerbspersonenpotentials von einer ähnlich hohen Wahrscheinlichkeit ausgehen wie bei der Bevölkerung.

Ohne Zuwanderung würde das Erwerbspersonenpotenzial selbst bei einem beachtlichen Anstieg der Erwerbsbeteiligung zwischen den Jahren 2000 und 2010 um mehr als eine halbe Mio. Erwerbspersonen abnehmen. (2) In den darauf folgenden 30 Jahren verstärkt sich dieser Prozess enorm. Standen dem Arbeitsmarkt im Jahr 2000 noch rund 42 Mio. Menschen zur Verfügung, wären es im Jahr 2040 nur mehr 26 bis 27 Mio. (Abbildung 1). Aufgrund der Stärke des demografischen Trends wird man diese Entwicklung nicht umkehren können. Dennoch ist es möglich, den Rückgang abzubremsen, teils durch Zuwanderung, teils durch Aktivierung von Beschäftigungsreserven im Inland (siehe Walwei 2001). Im Folgenden werden einige Ansatzpunkte zur Ausschöpfung und Erweiterung des heimischen Erwerbspersonenpotenzials aufgezeigt und – soweit möglich – quantifiziert.

Erschließung heimischer Personalreserven

Aktivierungsstrategien für die kurze Frist

Bei der Aktivierung des heimischen Arbeitskräftepotenzials steht an erster Stelle die Eingliederung der Arbeitslosen und der sogenannten Stillen Reserve in den Arbeitsmarkt. Nach derzeitigem Stand könnten dann zusätzlich rd. 6 Mio. Personen (3,9 Mio. Arbeitslose und 2 Mio. aus der Stillen Reserve) aktiv am Erwerbsleben teilhaben. Allerdings dürfte eine entsprechende Erhöhung der Nachfrage nach Arbeitskräften allein zur Integration dieser Personen in den Produktionsprozess nicht genügen. Hierfür sind weitere Anstrengungen bei Qualifizierung und Flexibilisierung (insbesondere der Arbeitszeiten) sowie bei der Vereinbarkeit von Familie und Beruf notwendig.

Abbildung 1

Strategien zur Erweiterung des Erwerbspersonenpotenzials

Erst in zweiter Linie bietet sich eine Erweiterung des Erwerbspersonenpotenzials an. Nach der IAB-Projektion ist bis etwa 2015/2020 bei einer durchschnittlichen Zuwanderung wie in der Vergangenheit zumindest kein eklatanter Potenzialrückgang zu erwarten. (3) Ein jährlicher Wanderungssaldo von 200.000 Ausländern würde dazu führen, dass das Erwerbspersonenpotenzial in diesem Zeitraum in etwa unverändert hoch bleibt (siehe noch einmal Abbildung 1). Erst danach ergibt sich ein – dann allerdings kaum mehr vermeidbarer – Rückgang.

Verdeutlicht sei dies an der Entwicklung der Zahl der jüngeren Arbeitskräfte in Deutschland (vgl. Abbildung 2). Sie geht vom Basisjahr 1996 bis 2010 um rd. 1,5 Mio. Personen zurück, dann bis 2040 aber um weitere 2,5 Mio. Personen, so dass dann nur noch 6,2 Mio. 15- bis unter 30-Jährige im Erwerbspotenzial zu finden sind.

Abbildung 2

Häufig werden Lösungen der sich abzeichnenden Probleme darin gesucht, die Erwerbstätigkeit von Frauen weiter zu steigern und ältere länger im Arbeitsleben zu halten. In der Projektion des IAB sind diese Überlegungen aber bereits vorweggenommen.

So wird in zwei Varianten unterstellt, dass sich die Erwerbstätigkeit der Frauen, insbesondere der verheirateten deutschen Frauen, deutlich ausweitet. Nach der sogenannten oberen Erwerbsquotenvariante steigt die Erwerbsbeteiligung dieser Personengruppe bis auf Werte, wie sie derzeit bei den Männern im besten (Erwerbs-)Alter beobachtet werden. Deshalb ist in diesem Bereich eine weitere Steigerung wohl kaum mehr möglich. Demonstriert sei dies an der Entwicklung der Potenzialerwerbsquote der deutschen verheirateten Frauen im Alter von 40 bis unter 45 Jahren in Westdeutschland. Vor etwa 40 Jahren lag deren Erwerbsbeteiligung noch bei etwa 37 %, 1996 schon bei rd. 75 %. Nach der Projektion des IAB wird sie innerhalb der nächsten 40 Jahre auf nicht weniger als 93 % nach der unteren bzw. auf rd. 98 % nach der oberen Variante der Potenzialprojektion steigen (vgl. Abbildung 3). Die Potenzialerwerbsquote der verheirateten Frauen dieses Alters läge damit gleichauf mit der Erwerbsbeteiligung der nichtverheirateten Frauen und der der Männer.

Abbildung 3

Ein derartig kräftiger Anstieg der potentiellen Frauenerwerbsbeteiligung ist allerdings nur unter bestimmten Voraussetzungen zu verwirklichen. Zum einen wird eine weitere Steigerung der Erwerbswünsche von Frauen vorausgesetzt (Stichwort: Wertewandel). Zum anderen muss eine realistische Möglichkeit zur Berufstätigkeit gegeben sein (Stichwort: Vereinbarkeit von Familie und Beruf). Damit die Erwerbswünsche realisiert werden können, bedarf es allerdings weiterer Anstrengungen, die Rahmenbedingungen der Erwerbsarbeit von Frauen zu verbessern (unter anderen durch mehr Teilzeitarbeitspl‰tze und bessere Mˆglichkeiten der Kinderbetreuung, Ganztagsschulen u.a.m.).

Auch die Erwerbsquoten der älteren, also der 55- bis unter 65-Jährigen, wurden in der Projektion – entgegen dem langjährigen Trend – bereits langfristig angehoben, um die angestrebte Heraufsetzung der gesetzlichen Altersgrenzen vorwegzunehmen. Es ist allerdings zu bedenken, dass in Zukunft der reguläre Übergang in Rente wahlweise ab 62 Jahren möglich ist, wenn auch mit Abschlägen bei der Rente. Dies macht Vorausschätzungen in diesem Bereich besonders unsicher, weshalb bei der Quantifizierung einer Ausweitung künftiger Alterserwerbstätigkeit mit Vorsicht vorgegangen wurde. Maximal ist nach unserer Projektion durch die Anhebung der Erwerbsquoten älterer z. B. für das Jahr 2030 lediglich ein Plus von rd. 600 Tsd. Personen in Gesamtdeutschland zu erreichen (ohne Wanderungen, obere Erwerbsquoten-Variante gegenüber der Rechnung mit konstanter Erwerbsbeteiligung).

Aktivierung arbeitsmarktfernerer Personengruppen

Eine weitere Erhöhung des heimischen Erwerbspersonenpotenzials ließe sich durch die Aktivierung des als „latent“ bezeichneten Potenzials erreichen. In Frage kommt dafür eine Reihe von Untergruppen der Bevölkerung.

Als erstes ist die Anhebung der Erwerbsbeteiligung ausländischer Frauen auf das Erwerbstätigkeitsniveau der deutschen Frauen zu nennen. Für die letzten 25 Jahre lässt sich aber bei keiner Altersgruppe ausländischer Frauen ein langfristig steigender Trend der Erwerbsbeteiligung ausmachen. Eine Variante mit steigender Erwerbsbeteiligung ausländischer Frauen würde also ein ganz neues Szenario darstellen, für das bislang jegliche Anhaltspunkte fehlen. Würde man trotzdem – als Setzung – die Erwerbsbeteiligung ausländischer Frauen langfristig derjenigen der deutschen angleichen, kommt man z. B. für Westdeutschland rein rechnerisch auf eine Potenzialausweitung von nur etwas mehr als 300 Tsd. Personen bis 2030 (ohne Wanderungen, obere Erwerbsquoten-Variante).

Schließlich könnte man an eine weitere Steigerung der Alterserwerbstätigkeit denken, die über den bereits berücksichtigten Ansatz hinausgeht. Es ist aber zu beachten, dass der vorliegenden Projektion das Potenzialkonzept des IAB zu Grunde liegt. Demgemäss sind nicht nur die arbeitslosen, sondern auch die aus Arbeitsmarktgründen vorzeitig aus dem Erwerbsleben ausgeschiedenen älteren im Potenzial enthalten. Eine Potenzialausweitung bei den älteren würde also nicht nur auf die Vollausschöpfung des heute vorhandenen Potenzials und damit auf eine erhebliche Steigerung der Alterserwerbstätigkeit hinauslaufen, sondern Verhaltensänderungen in bisher nicht gekanntem Ausmaß voraussetzen. Dies ist zumindest aus heutiger Sicht keine realitätsnahe Annahme. Denn derzeit ist nicht das fehlende Potenzial an älteren das Problem, sondern die fehlende Eingliederung in den Arbeitsmarkt. Auf die Unsicherheit einer Vorausschätzung bei geltendem Recht ist schon hingewiesen worden.

Deutlich ausweiten (gegen¸ber der Potenzialprojektion) ließe sich das Erwerbspersonenpotenzial älterer Frauen. Ob dies allerdings angesichts von Wahlmöglichkeiten beim Zeitpunkt des Übergangs in Rente, von familiären Zusammenhängen (z. B. dem Wunsch von Eheleuten nach einem gleichzeitigen Übergang in den Ruhestand) und von vermehrt durchgängigen Erwerbsbiographien bei Frauen tatsächlich gelingt, muss dahin gestellt bleiben.

Spätestens an dieser Stelle muss auch auf den unbestimmten Zusammenhang zwischen der Zahl der Personen im Potenzial und dem letztendlich entscheidenden Arbeitsvolumen hingewiesen werden: Eine nennenswerte Potenzialausweitung bei den älteren dürfte wohl nur bei einer deutlichen Ausweitung von Teilzeitarbeit realisierbar sein. 4

Diskutiert wird auch eine Verlängerung der Lebensarbeitszeit durch eine Verkürzung der Ausbildungsdauer. Verkürzte Erstausbildungszeiten könnten angesichts der steigenden Qualifikationsanforderungen, denen sich die Beschäftigten nach IAB-Projektionen gegenübersehen werden, kontraproduktiv sein. Zudem wird wegen des raschen Veraltens von Wissen künftig mehr denn je eine laufende Weiterbildung nötig sein. Sollte es also zu einem früheren Einstieg in das Erwerbsleben kommen, so müssten diesen Gewinnen an Arbeitspotential die Verluste aus einer wachsenden (vorübergehenden) Nichterwerbstätigkeit wegen Fortbildung gegengerechnet werden.

Schlussbemerkungen und Fazit

Hinzuweisen ist noch auf die qualitative Dimension. Eine Politik, die allein auf die – in Personen gemessene – quantitative Beeinflussung des Erwerbspersonenpotenzials abzielt, wird den künftigen Herausforderungen nicht gerecht. Entscheidend wird die Qualifikationsstruktur der Erwerbspersonen sein. Diese könnte sich – mehr noch als die rein quantitative Komponente des Arbeitskräfteangebots – als Engpassfaktor für das Wirtschaftswachstum herausstellen. Die neuesten Befunde des IAB zu den derzeit zu beobachtenden Tendenzen sprechen eine deutliche Sprache: Die Bildungsexpansion ist zum Stillstand gekommen (vgl. Reinberg 2001).

Schon angesprochen wurde die Frage der Arbeitszeit. Man könnte die durch die Arbeitszeitverkürzung der letzten Jahrzehnte entstandenen „Zeitreserven“ gewissermaßen als Puffer nutzen, um den – in Köpfen gerechneten – Rückgang beim Arbeitskräftepotenzial teilweise auszugleichen. Im Vordergrund werden dabei sicher nicht Veränderungen der tariflich vereinbarten Wochenarbeitszeit stehen können. Eine große Rolle dürften dagegen die individuellen Arbeitszeitpräferenzen spielen. Da es sowohl unerfüllte Verlängerungswünsche als auch Verkürzungswünsche gibt, dürfte der „Nettoeffekt (dieser Wünsche) zunächst einmal offen“ sein (Walwei 2001: 7), wobei die Auswirkungen sicherlich auch gestaltbar sind.

Offenkundig gibt es eine Reihe von Möglichkeiten, den – oft befürchteten – Rückgang des Arbeitskräftepotenzials abzubremsen. Jeder dieser Wege hat seine eigenen Vor- und Nachteile. Aus heutiger Sicht (unter dem Eindruck einer „schwächelnden“ Konjunktur) und selbst in den kommenden 10 bis 15 Jahren mögen Gedanken um die Erschließung von heimischen Personalreserven vielleicht nicht vordringlich sein. Bedenkt man die Wirksamkeit und die Fristigkeit eines jeden Ansatzes, spricht vieles dafür, auch dieses Problem rechtzeitig anzugehen und mehrere Wege zugleich einzuschlagen. Die Verengung der Diskussion um den Fachkräftemangel auf Zuwanderungsfragen sollte überwunden und das weite Feld der Erschlieflung heimischer Personalreserven ebenfalls auf die Tagesordnung gesetzt werden.

Anmerkungen
1 Statistisch ausgedrückt, würde die Nettoreproduktionsrate auf den Wert 1,0 steigen, gegenüber einem Wert von z.Zt. rd. 0,65.

2 Vgl. die Anmerkungen zu den Auswirkungen der jüngst vom Statistischen Bundesamt revidierten Erwerbstätigenzahlen.

3 Vgl. auch Schulz im DIW-Wochenbericht 48/2000. Die Schlussfolgerung des IWH (Kempe 2000), dass eine steigende Erwerbsneigung den Potenzialrückgang kompensieren könne, wird im übrigen nicht geteilt.

4 Unter sehr weit gehenden Annahmen sieht Klauder die Möglichkeit einer Zunahme älterer Arbeitskräfte im Umfang von bis zu 5 Millionen, schränkt aber ein, dass dies „wohl nur zu reduzierten Arbeitszeiten realisierbar sei“ (2000: 535). Dies würde natürlich bedeutet, dass der Anteil älterer Arbeitskräfte in den Betrieben noch viel stärker steigt, als es mit hoher Wahrscheinlichkeit sowieso schon geschehen wird. Auf die möglichen Probleme dieses „alternden Erwerbspersonenpotenzials“ für die Arbeitswelt kann hier nicht näher eingegangen werden. Das Spannungsfeldndieser Diskussion erstreckt sich von der Frage nach der Leistungsfähigkeit älterer Menschen bis hin zu arbeitsorganisatorischen Fragen (siehe z. B. Hacker 1996).

Zuwanderungskonzepte IAB