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HERBERT LEUNINGER ::: ARCHIV KIRCHE-MIGRATION 1982 :::

Ein- und Auswanderung ein Menschenrecht

Völkerrecht und Recht in der Europäischen Gemeinschaft

Das Recht auf Auswanderung

Ich habe am 19.3.1981 ein Schreiben an die zuständige Behörde der Kasachischen Sozialistischen Sowjetrepublik gerichtet und mich für einen Rußlanddeutschen verwendet, der seit 1976 zu seiner Familie in die Bundesrepublik ausreisen möchte. Dieser Mann hat bisher sechs ordnungsgemäße Ausreise-Anträge gestellt, die alle ohne Begründung abgelehnt wurden. Ich verwies in meinem Schreiben darauf, daß damit ein Grundrecht verwehrt sei. Ich hätte besser von einem Menschenrecht sprechen sollen, da Grundrechte in unserer Auffassung an die jeweiligen Verfassungen geknüpft sind. Des Weiteren habe ich geschrieben, es handele sich um einen Verstoß gegen mehrere internationale Vereinbarungen, die die Sowjetunion unterzeichnet habe, und ausdrücklich erwähnte ich hierbei die KSZE-Schlußakte von Helsinki, Korb III (1).

Es will uns fast selbstverständlich, natürlich und human erscheinen, daß es ein Recht auf Ausreise und Auswanderung eines Staatsangehörigen aus seinem Staat in einen anderen gibt, und daß es von der internationalen Rechtslage aus gesehen eigentlich gar nicht anders sein kann.

Nun bezieht sich mein Rekurs unausgesprochen auf internationale Vereinbarungen wie auf die Menschenrechtsdeklaration der Vereinten Nationen von 1948, wo wohl erstmals in einem völkerrechtlichen Dokument niedergelegt ist, daß jeder Mensch das Recht hat, jedes Land, einschließlich seines eigenen, zu verlassen {sowie in sein Land zurückzukehren). (2) Eine weitere Rechtsgrundlage bedeutet dann auch der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte. (3)

Ein einklagbares Recht auf Auswanderung und Einwanderung besitzen allerdings nur die Bürger der Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaft. Selbst wenn das Recht auf Ausreise weltweit anerkannt werden sollte, sind in den Verträgen die Möglichkeiten, dieses Recht durch Vorbehalte einzuschränken, erheblich und bei entsprechender politischer Konstellation faktisch aufhebbar. (4)

Wenn das Recht auf Auswanderung genauso wie das auf Einwanderung ein Menschenrecht ist, dann bedarf es eigentlich zu seiner Gültigkeit keiner staatlichen Verleihung, Kodifizierung oder Ratifizierung. Es gilt unabhängig davon zu jeder Zeit, für jede Gesellschaft und für alle Menschen. (5) Aber wie Menschenrechte formuliert sind, unterliegt geschichtlicher Entwicklung und politischer Definition.

Mein Brief an die sowjetische Behörde in Alma-Ata enthält aber auch den ausdrücklichen Hinweis auf die Schlußakte der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE). Auf dieser Konferenz, zu der der Vatikan als Signatar-Staat gehörte, haben sich die Teilnehmerstaaten und damit auch die Sowjetunion das Ziel gesetzt, »freiere Bewegung und Kontakte auf individueller und kollektiver, sei es auf privater oder offizieller Grundlage, zwischen Personen, Institutionen und Organisationen der Teilnehmerstaaten zu erleichtern und zur Lösung der humanitären Probleme beizutragen, die sich in diesem Zusammenhang ergeben«.(6) Dabei muß man allerdings wissen, daß die Konferenz nicht daran gedacht hat, eine Neuauflage der genannten UN-Dokumente zu beschließen. Es sollten also keine neuen Individual-Rechte geschaffen oder bereits anerkannte Individual-Rechte bekräftigt werden. (7) Das politische Bemühen ging vielmehr dahin, die Probleme vom Verhalten der Staaten anzugehen und Richtlinien für die Behandlung bestimmter Fragen aufzustellen, durch die sich die Staaten und ihre Institutionen festgelegt sehen.

Als Beispiel kann der Vorschlag Kanadas zur Familienzusammenführung gelten, der nicht mit dem Satz begann: »Jeder Bürger eines Teilnehmerstaates, der von seiner Familie getrennt ist, hat das Recht auf Zusammenführung mit den anderen Mitgliedern seiner Familie.« Der Satz lautete vielmehr, und ich zitiere jetzt die Endfassung: »Die Teilnehmerstaaten werden in positivem und humanitärem Geist Gesuche von Personen behandeln, die mit Angehörigen ihrer Familie zusammengeführt werden möchten. . .« (8)

Was die Eheschließung zwischen Bürgern verschiedener Staaten angeht, werden die Teilnehmerstaaten wohlwollend und auf der Grundlage humanitärer Erwägungen Gesuche auf Bewilligung der Aus- und Einreise von Personen prüfen, die beschlossen haben, einen Bürger aus einem anderen Teilnehmerstaat zu heiraten.

Diese Zitate zu unserer Materie genügen, um darzulegen, daß die KSZE-Schlußakte kein Recht auf Auswanderung oder Einwanderung schafft, auch nicht in neuer Form die Menschenrechte sanktioniert, geschweige denn eine entsprechende Praxis garantiert. Es sind aus umfassender politischer Interessenlage heraus ein paar gemeinsame Schritte in die längst aufgezeigte Richtung der Anwendung der Menschenrechte gemacht worden, allerdings unter allen möglichen nationalen, politischen und ideologischen Vorbehalten.

Der Kerngehalt der Ausreisefreiheit ist, wie der Völkerrechtler Christian Tomuschat sagt, darin zu sehen, »daß das Individuum sich einem Machtanspruch entziehen kann, der ihm seine wesensgemäße Entfaltung seiner Persönlichkeit verwehrt. Durch die Ausreisefreiheit wird die Freiheit des Gewissens, der Meinung und des Denkens effektiviert.« (9) Es ist bezeichnend, daß da, wo das Recht auf Ausreise und Auswanderung nicht gewährt wird, der Staat sich das Recht nimmt, mißliebige Staatsangehörige zu verbannen, auszuweisen, auszubürgern und nicht wieder einreisen zu lassen. Das sind die Staaten, die nicht vor Deportationen, Massenvertreibungen und Annexionen zurückschrecken.

Das Recht auf Einwanderung

Ein Grundprinzip des völkerrechtlichen Fremdenrechts lautet, daß ein Ausländer kein Recht auf Einwanderung bzw. auf Zutritt zum Staatsgebiet hat. (10) Das gilt auch für die Bundesrepublik. Einem Ausländer darf der Aufenthalt in der Bundesrepublik nur gestattet werden, falls seine Anwesenheit »Belange der Bundesrepublik nicht beeinträchtigt«. Es kommt hinzu, daß sich die Bundesrepublik nicht als Einwanderungsland versteht und die Grenzen bislang nie im Sinne der Politik klassischer Einwanderungsländer, wie der USA, Kanada und Australien, geöffnet hat. Aber auch in den klassischen Einwanderungsländern gibt es nicht das Recht auf Einwanderung. Der Grund dafür, daß es dieses Recht auf Einwanderung nicht gibt, hängt entscheidend damit zusammen, daß mit dem Aufenthalt in einem Land die Vorbedingungen dafür geschaffen sind, daß der Betreffende in den Genuß der meisten Rechte kommen kann, die eigentlich mit der Staatsangehörigkeit verbunden sind. Denken Sie bei uns nur an das ganze Netz sozialer Leistungen, in das der Ausländer – solange er in der Bundesrepublik lebt – grundsätzlich einbezogen wird.

Freizügigkeit und Recht auf Einwanderung in der Europäischen Gemeinschaft

Das Recht auf Freizügigkeit

Mit der Gründung der Europäischen Gemeinschaft beginnt – wenigstens für die Bürger der Mitgliedstaaten der EG – eine weitgehende Veränderung nationalstaatlicher Behandlung von Ausländern, vor allem im Hin blick auf die Zulassung von Nicht-Staatsangehörigen auf das eigene Hoheitsgebiet. Dabei gibt es einen entscheidenden Unterschied gegenüber der Gewährung von Rechten, die auf der Grundlage völkerrechtlicher Abkommen geschieht. Wenn nämlich ein Staat die völkerrechtlichen Ab kommen nicht zu nationalstaatlichem Gesetz macht, gibt es keine Möglichkeit, dieses als Recht einzuklagen. Anders bei den Verträgen der Europäischen Gemeinschaft. Durch sie wird ein internationales Recht geschaffen, das sogar in der Lage ist, nationales Recht zu brechen. Im Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) von 1957 wurde beschlossen, neben dem freien Dienstleistungs- und Kapitalverkehr auch die Freizügigkeit der Arbeitnehmer zu gewähr leisten.(11) Hierfür gibt es dann die verschiedensten Regelungen und Verordnungen, die ich nicht im Einzelnen darlegen kann. Es geht mir um die Darlegung der Substanz der Freizügigkeit besonders im Hinblick auf das Recht der Einwanderung. Das Recht der Auswanderung ist in der freien Welt ja kein Problem. Andererseits, was nützt mir ein Recht auf Auswanderung, wenn ich keine Möglichkeit habe, anderswo einzuwandern. Das Recht auf Freizügigkeit ist umfassender als das Recht auf Auswanderung und Einwanderung. Es schließt ein das Recht auf freien Zugang zum Arbeitsmarkt in jedem anderen Mitgliedsstaat der EG, das Niederlassungsrecht, also die Möglichkeit, eine selbständige Erwerbstätigkeit auszuüben und Unternehmen zu gründen und zu leiten und schließlich auch den freien Dienstleistungsverkehr, mithin das Recht, Dienstleistungen in einem anderen Land zu erbringen. Die Gewährung dieser Rechte, auch als Recht des Marktbürgers auf freie berufliche Betätigung bezeichnet, setzt voraus, daß es ein Recht auf Einreise, Aufenthalt und Verbleib gibt, also ein Recht auf Einwanderung. An dieser Stelle möchte ich das Recht auf Einwanderung definieren als das Recht, in ein anderes Land einzureisen und dort auf Dauer zu verbleiben. Das Recht auf Einwanderung ist also ein Recht, ansässig zu werden mit allen entsprechenden Konsequenzen.

Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer

Ich beschränke mich hier auf die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft.

Grundlegung: »Die Freizügigkeit ist ein Grundrecht der Arbeitnehmer und ihrer Familien.« (12) Die Mobilität der Arbeitskräfte innerhalb der Gemeinschaft soll für den Arbeitnehmer eines der Mittel sein, die ihm die Möglichkeit einer Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen garantieren und damit auch seinen sozialen Aufstieg erleichtern. In der genannten Verordnung heißt es dann so wie nebenbei, daß damit gleichzeitig der Bedarf der Wirtschaft der Mitgliedsstaaten befriedigt wird. Vergessen wir nicht, daß die Europäische Gemeinschaft vom Ansatz her eine Wirtschaftsgemeinschaft ist und daß die Gewährung von Menschenrechten nicht am Anfang dieser Gemeinschaft stand, sondern das Interesse der Verflechtung der nationalen Wirtschaften. Diese Bemerkung ist keine Kritik an der Europäischen Gemeinschaft, zumal man ganz nüchtern davon ausgehen muß, daß die Gewährung von Menschenrechten auch eine ökonomische Basis benötigt und daß die Geschichte der Gewährung der Menschenrechte auch eine Geschichte des Wandels der wirtschaftlichen Verhältnisse gewesen ist. Für die Menschenrechte und für die Haltung der Kirche zu den Menschenrechten ist dies dann ein Problem, wenn sich zeigt, daß die wirtschaftlichen Interessen letztlich doch maßgeblicher sind als die humanen und sozialen. Zurück zur Freizügigkeit: Allen Arbeitnehmern der Mitgliedsstaaten muß das Recht zuerkannt werden, eine von ihnen gewählte Tätigkeit innerhalb der Gemeinschaft auszuüben. Eingeräumt wird dieses Recht gleichermaßen Dauerarbeitnehmern, Saisonarbeitern, Grenzarbeitnehmern oder Arbeitnehmern, die ihre Tätigkeit im Zusammenhang mit einer Dienstleistung ausüben. In der Europäischen Gemeinschaft gilt das Prinzip der Gleichbehandlung aller Arbeitnehmer der Gemeinschaft. Das bedeutet, daß sämtlichen Staatsangehörigen der Mitgliedsstaaten der gleiche Vorrang beim Zugang zu einer Beschäftigung zuerkannt wird wie den inländischen Arbeitnehmern. Dieser Vorrang besteht gegenüber Ausländern. Bereits unter dieser Rücksicht wird also der Marktbürger nicht mehr als Ausländer betrachtet.

Entfaltung: Damit das Recht auf Freizügigkeit nach objektiven Maßstäben in Freiheit und Menschenwürde wahrgenommen werden kann, muß sich die Gleichbehandlung tatsächlich und rechtlich auf alles erstrecken, was mit der eigentlichen Ausübung einer Tätigkeit im Lohn- oder Gehaltsverhältnis und mit der Beschaffung einer Wohnung in Zusammenhang steht; ferner müssen alle Hindernisse beseitigt werden, die sich der Mobilität der Arbeitnehmer entgegenstellen, und hier geht es vor allem um das Recht des Arbeitnehmers, seine Familie nachkommen zu lassen, und um die Bedingungen für die Integration seiner Familie im Aufnahmeland.

Diese Grundsätze werden nun in einzelnen Artikeln zur Rechtsgrundlage in allen Mitgliedsstaaten gemacht.

Familienzusammenführung: Ich greife nur den Artikel 10, der die Familienangehörigen der Arbeitnehmer betrifft, heraus. So dürfen bei dem Arbeitnehmer, der im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedsstaates beschäftigt ist, folgende Personen, auch ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit, Wohnung nehmen: Der Ehegatte sowie die Verwandten in absteigender Linie, die noch nicht 21 Jahre alt sind oder denen Unterhalt gewährt wird; die Verwandten des Arbeitnehmers und die Verwandten seines Ehegatten in aufsteigender Linie, denen er Unterhalt gewährt. Schließlich begünstigen die Mitgliedsstaaten den Zugang auch derjenigen Familienangehörigen, denen der betreffende Arbeitnehmer Unterhalt gewährt oder mit denen er im Herkunftsland in häuslicher Gemeinschaft lebte.

Verbleiberecht: Die Freizügigkeit des Arbeitnehmers wird in späteren Richtlinien noch verbessert, um tendenziell alle Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Arbeitnehmer der Mitgliedsstaaten und ihrer Familienangehörigen innerhalb der Gemeinschaft aufzuheben.(13) Durch diese und andere Regelungen über den Aufenthalt soll die Lage der Arbeitnehmer der anderen Mitgliedsstaaten und ihrer Familienangehörigen soweit wie möglich an die der eigenen Staatsangehörigen angeglichen werden. Hierbei gestatten die Mitgliedsstaaten die Ausreise aus ihrem Hoheitsgebiet, also das Recht auf Auswanderung, damit diese Staatsangehörigen im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedsstaates eine Beschäftigung im Lohn oder Gehaltsverhältnis aufnehmen und ausüben können. Daß das Recht auf Freizügigkeit innerhalb der Europäischen Gemeinschaft eine humanitäre Eigendynamik entfaltet und damit auch eine Geschichte hat mit vorantreibenden und behindernden Elementen, läßt sich an der Geschichte der Verordnungen darlegen. Das Recht auf Freizügigkeit entwickelt sich zu einem Recht auf Einwanderung, das sicher maßgeblich auch die Vorstellungen in Europa über ein Menschenrecht der Einwanderung prägen kann. Das zeigt etwa die Verordnung über das Recht der Arbeitnehmer, nach Beendigung einer Beschäftigung im Hoheitsgebiet eines Mitgliedsstaates zu verbleiben. (14)

Danach ergibt sich in der Formulierung dieser Verordnung zwangsläufig aus dem von den tätigen Arbeitnehmern erworbenen Aufenthaltsrecht das vom Vertrag bereits anerkannte Recht, nach Beendigung einer Beschäftigung im Hoheitsgebiet eines Mitgliedsstaates zu verbleiben. So wurde ein Verbleiberecht geschaffen, wonach der Arbeitnehmer das Recht hat, seinen Wohnsitz im Hoheitsgebiet eines Mitgliedsstaates beizubehalten, wenn er dort keine Beschäftigung mehr ausübt. Dabei wird vorausgesetzt, daß ein Arbeitnehmer, solange er arbeitet, ohnehin das Recht hat, in einem solchen Land, wo er arbeitet, zu verbleiben. Hier geht es darum, daß der Arbeitnehmer seinen Wohnsitz dort beibehalten kann, wo er gearbeitet hat, weil er etwa das Rentenalter erreicht hat oder dauernd arbeitsunfähig geworden ist. Auch die Familienangehörigen eines solchen Arbeitnehmers sind berechtigt, im Aufnahmeland ständig zu verbleiben, wenn der Arbeitnehmer in diesem Mitgliedsstaat das Verbleiberecht erworben hatte. Dieses Recht für die Familienangehörigen steht ihnen auch nach dem Tode des Arbeitnehmers zu.

Einbürgerung, Ausweisung: Nun wäre ein Recht auf Einwanderung erst dann vollständig, wenn es ein Recht auf Einbürgerung gäbe und ein Recht, auf keinen Fall mehr in das Ursprungsland ausgewiesen zu werden. Beides besteht für die Europäische Gemeinschaft noch nicht. Für das letztere gibt es allerdings bereits Verordnungen, die eine solche »Entfernung aus dem Hoheitsgebiet« einschränken, aber nicht ausschließen. So wird im Grunde akzeptiert, daß es eine Entfernung des EG-Bürgers aus einem Land aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit geben kann. Dabei muß ausgeschlossen werden, daß hier wirtschaftliche Zwecke maßgeblich sind; es gilt, daß strafrechtliche Verurteilung allein eine solche Maßnahme nicht begründet und daß etwa das Auftreten von Krankheiten oder Gebrechen nach der Erteilung der ersten Aufenthaltserlaubnis die Verweigerung einer Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet nicht rechtfertigt.

Anwendung auf Nicht-EG-Mitglieder: Wenn ich die Tendenzen der Rechtsverbesserung im Rahmen der Freizügigkeit und des Aufenthaltsrechts innerhalb der Europäischen Gemeinschaft richtig einschätze, dann zielen sie auf eine wirkliche und effektive Gleichbehandlung des Marktbürgers mit dem jeweiligen Inländer. Es gibt aber auch noch eine andere Tendenz, nämlich die Rechte der Wanderarbeitnehmer überhaupt oder der Arbeitnehmer aus Nicht-EG-Staaten den Rechten der Arbeitnehmer aus den EG-Staaten und damit schließlich den Rechten des Inländers anzupassen. Auf unser Thema hin bezogen und aus der Perspektive der Europäischen Gemeinschaft würde dies heißen: die Ausdehnung auch des Rechtes auf Einwanderung bzw. auf Verbleib des Arbeitnehmers und vor allem auch der Familienangehörigen. Dies wäre eine Ausdehnung der Gewährung von Rechten, die immer stärker auf die Anerkennung eines Menschenrechtes der Einwanderung hinausliefe.

Das Recht auf Aus- und Einwanderung aus kirchlicher Sicht

Forderungen

Nach dem Bemühen, wenigstens in Umrissen die völkerrechtliche und EG-rechtliche Lage darzustellen, geht es jetzt um die Frage, was die Kirche über Aus- und Einwanderung als Menschenrecht zu sagen hat.

Es war Pius XII., der sich in seiner Weihnachtsbotschaft 1952 ausdrücklich damit befaßt hat. Auf ihn bezieht sich Johannes XXIII. in seiner Enzyklika »Pacem in terris« (1963). Nachdem er jedem Menschen das Recht zuspricht, innerhalb der Grenzen seines Staates seinen Wohnsitz zu behalten oder zu ändern, muß es für ihn auch, sofern gerechte Gründe dazu raten, erlaubt sein, in andere Staaten auszuwandern, um dort seinen Wohnsitz aufzuschlagen.(15) In der Auslegung dieser Stelle wird Aus- und Einwanderung als ein im Grunde einziger Vorgang dargestellt. Es ist aus diesem Text sicher das Recht auf Auswanderung herauszulesen, nicht aber im gleichen Maße eine Recht auf Einwanderung. Der Text schließt dies aber m. E. auch nicht aus.

Als kirchliche Begründung für das Recht, sich von einem Staat in einen anderen zu begeben, wird in diesem Zusammenhang herausgehoben, daß jemand dadurch, daß er Bürger eines bestimmten Staates ist, keinesfalls aufhört, Mitglied der Menschheitsfamilie und Bürger dieser universalen Gesellschaft und der Gemeinschaft aller Menschen zu sein.(15)

Zum 80. Jahrestag der Enzyklika »Rerum novarum« gibt Paul VI. ein eigenes Rundschreiben »Octogesima adveniens« heraus. Er widmet darin den Wanderarbeitern einen besonderen Abschnitt. Sie werden beschrieben als Arbeiter, die ihre Heimat verlassen haben und in dem fremden Land, zu dessen wirtschaftlichem Wohlergehen sie beitragen, es schwer haben, ihre Rechte geltend zu machen. Wörtlich heißt es dann: »Es ist ein dringendes Gebot, das nationalistischer Engherzigkeit entspringende Verhalten ihnen gegenüber abzustellen und für sie einen rechtlichen Status vorzusehen, der ihnen das Recht der Auswanderung gewährleistet, die Einbürgerung erleichtert, ihren beruflichen Aufstieg begünstigt und ihnen ausreichende Unterkunftsmöglichkeiten sichert, wodurch es ihnen ermöglicht würde, ihre Familien nachkommen zu lassen.« (16) Der Papst meint aber nicht nur die in unserem Sinne klassischen Wanderarbeiter, oder wie wir immer noch sagen »Gastarbeiter«, sondern auch jene Bevölkerungsgruppen, die ihre Heimat verlassen haben, um Arbeitsgelegenheit zu suchen oder aus Katastrophengebieten und ungesundem Klima geflohen sind und irgendwo als Heimatlose oder Vertriebene leben müssen. Begründung: Es sei Pflicht aller, besonders aber der Christen, entschieden zur brüderlichen Verbundenheit der Völker mitzuwirken, ohne die es keine wahre Gerechtigkeit und keinen dauerhaften Frieden gäbe.

Paul VI. ist es, der sich sehr mit den Wanderungsproblemen befaßt und 1969 neue pastorale Richtlinien für die Seelsorge an den Menschen erläßt, die vorübergehend oder auf Dauer ihre Heimat verlassen haben. (17) Er ruft dabei noch einmal die wesentlichen und fundamentalen Rechte des Menschen in Erinnerung, ausgehend von dem natürlichen Recht des Menschen, die materiellen und geistigen Güter zu besitzen, die ein volleres und leichteres Erreichen der eigenen Vollendung ermöglichen. Wenn jedoch der Staat wegen fehlender Mittel oder wegen Überbevölkerung seinen Einwohnern diese Güter nicht zur Verfügung stellen kann oder Verhältnisse schafft, welche die Würde des Menschen verletzen, hat der Mensch das Recht auszuwandern, sich im Ausland eine neue Heimstätte zu suchen und sich menschenwürdige Lebensbedingungen zu verschaffen. Dieses Recht steht nicht nur dem einzelnen, sondern auch der ganzen Familie zu. Die öffentlichen Autoritäten werden gewarnt, sie würden das Anrecht des Menschen grob mißachten, wann immer sie sich der Auswanderung oder der Einwanderung widersetzen oder ihr Hindernisse in den Weg legen, wenn nicht schwerwiegende Gründe des Gemeinwohls dies verlangen. (17) Gerade dieser Satz macht deutlich, daß es nicht nur das Recht der Auswanderung, sondern auch das korrespondierende Recht der Einwanderung gibt, für die das Recht des Menschen auf seine volle Entfaltung Maßstab ist.

Begründungen

Kurz vor dem Ende seines Pontifikats hat Paul VI. schließlich noch ein Dokument der päpstlichen Kommission für die Seelsorge am Menschen unterwegs mit dem Titel »Die Kirche und die Mobilität der Menschen« unterzeichnet. (18) Es soll – auf dem Vatikanum II fußend – die Grundprobleme der Pastoral angesichts der Mobilität der Menschen von heute in einem einzigen Text zusammenfassen. Es bietet die Möglichkeit, unsere Frage nach der Ein- und Auswanderung als Menschenrecht in einen größeren Horizont zu stellen.

Die Mobilität sei ein allgemeines Schicksal geworden und bedeute in ihrer weltweiten Ausdehnung eine tiefgreifende Veränderung. Es handele sich um ein sehr komplexes Phänomen, von dem einige Momente benannt werden: Die Tendenz, die rechtliche und politische Einheit der Menschheit zu fördern, die bedeutende Zunahme von Vereinbarungen und des kulturellen Austausches, die wechselseitige Abhängigkeit der Staaten, besonders auf wirtschaftlichem Gebiet, die Bildung multinationaler Unternehmen, das Ungleichgewicht zwischen reichen und armen Ländern, die Bestrebungen, auf immer breiterer Basis eine soziale Versorgung zu garantieren, und der Fortschritt in den Kommunikationsmitteln. So ist die Wirtschaft weltweit geworden, die Politik nimmt, wenn sie realistisch sein will, weltweite Dimensionen an, das soziale Leben findet seine Anregungen auf weltweiter Ebene.

Die Welt ist kleiner geworden, die Grenzen sind gefallen, die Dimensionen des Weltraums sind näher gerückt, die Entfernungen nehmen ab, das Leben läßt seine Dynamik bis zu den entferntesten Gebieten spüren: Die Welt ist ein Dorf (» Viviamo tutti in un solo villaggio«). Das ist eine bildhafte Formulierung, wie wir sie bereits in der Enzyklika »Mater et magistra« finden. Die wechselseitigen Beziehungen der Menschen in allen Teilen der Welt seien heute so eng geworden, daß sie sich gleichzeitig als Bewohner ein und desselben Hauses vorkommen.

Die Kirche, die sich als Zeichen und Instrument der Einheit der ganzen Menschheit betrachtet, sieht sich in eine gesellschaftliche Entwicklung einbezogen, deren bedeutendes Element die Mobilität ist. Sie will sich den Anforderungen dieser neuen Welt stellen, in der sie in gewissem Sinne ihr Spiegelbild als »Pilgerin auf dieser Erde« erkennt. Das Dokument spricht sogar von einem besonderen Abschnitt auf dem Weg, den die Kirche geht. Die Kirche hat ein ambivalentes Verhältnis zu diesem neuen Phänomen der Mobilität des Menschen, wie es schon in einem früheren Dokument zum Ausdruck kam. (19) Aus der Mobilität der Völker entsteht ein neuer, breiter angelegter Anstoß zur Einigung aller Menschen und des ganzen Universums. Dahinter wird der Geist Gottes gesehen, der das Antlitz der Erde erneuert. Wanderungen begünstigen das gegenseitige Kennenlernen und die weltweite Zusammenarbeit, fördern, bezeugen und vervollkommnen dadurch die Einheit der Menschheitsfamilie und bekräftigen klar und deutlich jene brüderliche Verbindung unter den Völkern, bei der beide Teile zugleich geben und empfangen.

Andererseits wird nicht bestritten, daß aus diesen Wanderungen gleichzeitig viele Gefahren und Schwierigkeiten erwachsen, die wegen der Ausmaße dieses Phänomens oft vermehrt und fast nie gemindert werden. Genannt werden die schweren Spannungen wegen wirtschaftlicher Ungleichheiten, Konflikte, die aus der Verschiedenartigkeit von Mentalität und Tradition entstehen, jede Form einer Diskriminierung in den gesellschaftlichen und kulturellen Grundrechten der Person, sei es wegen des Geschlechts oder der Rasse, der Farbe, der gesellschaftlichen Stellung, der Sprache oder der Religion, und alle Haltungen, die mit historischen Vorurteilen und mit politischer oder ideologischer Intoleranz verknüpft sind. Das Dokument »Die Kirche und die Mobilität der Menschen« (20) sieht als Ziel der Verkündigung des Evangeliums das Heil des Menschen, seine wahre und tatsächliche Befreiung, um die seiner Würde entsprechenden Bedingungen zu schaffen. Die Kirche sieht sich als Anwalt der Menschlichkeit und verpflichtet, feierlich die grundlegenden Rechte des Menschen (Menschenrechte) zu verkünden, ihre prophetische Stimme zu erheben, wenn diese Rechte mit Füßen getreten werden, und sich mit Ausdauer und Weitsicht für die ganzheitliche Entwicklung des Menschen einzusetzen. Besonderes Verständnis hat sie für die Welt der Arbeit gezeigt und hier speziell für die Wanderarbeitnehmer.

Kernpunkt der kirchlichen Darlegungen ist die Würde der menschlichen Person unter Ausschluß jeglicher Diskriminierung. Von hier leiten sich die universalen, wesentlichen und unwiderruflichen Rechte ab, die zusammenfassend so formuliert werden können: Das Recht, frei im eigenen Land zu leben, ein Heimatland zu haben, sich innerhalb des eigenen Landes frei zu bewegen, ins Ausland auszuwandern, sich dort aus legitimen Gründen niederzulassen, überall mit seiner Familie zusammenzuleben und über den Lebensunterhalt verfügen zu können. Die praktische Umsetzung dieser Rechte füge sich in den Begriff des Allgemeinwohls ein, umfasse die ganze Völkerfamilie und stehe über jeglichem Klassen- und Nationalegoismus.

Sollte nach diesen Zitaten kirchlicher Verlautbarungen noch ein Zweifel bestehen, daß die Kirche nicht nur ein Recht auf Auswanderung, sondern auch ein Recht auf Einwanderung reklamiert, so beschließe ich diesen Teil meiner Ausführungen mit einem weiteren Text aus »Pacem in terris«: »Zu den Rechten der menschlichen Person gehört es auch, sich in diejenige Staatsgemeinschaft zu begeben, in der man hofft, besser für sich und die eigenen Angehörigen sorgen zu können. Deshalb ist es Pflicht der Staatslenker, ankommende Fremde aufzunehmen und, soweit es das wahre Wohl ihrer Gemeinschaft zuläßt, dem Vorhaben derer entgegenzukommen, die sich einer neuen Gemeinschaft anschließen wollen.« (21)

Begründungselemente

Die Kirche kann und muß aus ihrer Sicht von der Würde des Menschen und ihrem auf die ganze Erde und die ganze Menschheit bezogenen Auftrag u. U. Rechte formulieren, wie sie ein Staat oder sonstige Organisationen nicht oder im jeweiligen Augenblick der Geschichte noch nicht zu formulieren wagen.

Aus den bisher vorgelegten Zitaten wird bereits in Ansätzen der Hintergrund deutlich, auf dem die Kirche das Recht auf Auswanderung ‚und Einwanderung reklamiert. Ich möchte versuchen, dieses theologische Umfeld in einem gewissen und begrenzten Umfange darzulegen.

Recht auf Arbeit: Die Kirche gesteht dem Menschen ein Recht auf Arbeit zu. Pius XII, spricht von dem naturgegebenen Recht, durch Arbeit für das eigene Leben und das Leben der Seinen Vorsorge zu treffen. Wenn dies nicht von den Sozialpartnern selbst garantiert werden könne, sei es Aufgabe des Staates einzugreifen, sowohl in den Einsatz wie in die Verteilung der Arbeit. (22)
Für Papst Paul VI, hat jeder Mensch das Recht auf Arbeit, auf Gelegenheit, die ihm eigenen Anlagen und seine Persönlichkeit in Ausübung eines Berufes zu entfalten, sowie auf gerechten Lohn, der ihm gestatte, sein und der Seinigen materielles, soziales, kulturelles und spirituelles Dasein angemessen zu gestalten. (23)

Die Kirche verpflichtet den Staat, entsprechende Arbeitsmöglichkeiten für die Staatsangehörigen zu schaffen. Der einzelne Staat ist aber, sei es wegen Überbevölkerung, sei es wegen ungünstiger oder fehlender Voraussetzung, dazu nicht immer in der Lage.

Wenn sich die Kirche in diesem Zusammenhang für eine weltweite Zusammenarbeit einsetzt mit dem Ziel freizügigen Austausches von Informationen, Kapital und Arbeitskräften zum größten Nutzen aller Beteiligten (24), so tut sie das auf dem Hintergrund der von verschiedenen Päpsten vorgetragenen kirchlichen Lehre, daß Gott die Erde mit allem, was sie enthält, zum Nutzen aller Menschen und Völker bestimmt; darum müssen diese geschaffenen Güter in einem angemessenen Verhältnis allen zugute kommen. (25) Nach Pius XII, hat jeder Mensch als vernunftbegabtes Lebewesen von Natur grundsätzlich das Recht der Nutzung an den materiellen Gütern der Erde. (26) Auch wo »Rerum novarum« das Privateigentum verteidigt, »hört der Erdboden nicht auf, der Gesamtheit zu dienen«, wie es weiter heißt. (27)

Nach »Pacem in terris« (28) ist es allgemein bekannt, daß mancherorts auf Erden ein ungleiches Verhältnis zwischen der Fläche des bestellten Landes und der Zahl der Einwohner besteht, anderswo zwischen den Bodenschätzen und den zur Verfügung stehenden Mitteln zu deren Ausbeutung. Daraus entspringt die Notwendigkeit internationaler Zusammenarbeit zum Zwecke eines leichteren Austausches der Güter, der Kapitalien und der Menschen.

Dennoch hält es die Kirche für angebracht, in erster Linie und soweit als möglich, daß das Kapital die Arbeit sucht und nicht die Arbeit das Kapital. Auf diese Weise würde vielen die Möglichkeit einer Vermögensvermehrung geboten, ohne daß sie zu ihrem großen Kummer gezwungen sind, ihre Heimat zu verlassen und einen anderen Wohnsitz zu suchen. D. h., das Recht auf Auswanderung und Einwanderung wird nicht unbedingt als das Ideal einer anzustrebenden Freizügigkeit betrachtet, obwohl es selbstverständlich in solchen Rechten enthalten ist.

Die Familie:
Ein Schwerpunkt lehramtlicher Äußerungen in der Sorge um den Menschen ist die Familie. So fragt Pius XII., müßte man nicht die Familie aus Verhältnissen herausführen, die sie vielfach nicht einmal mehr zum Bewußtsein irgend eines eigenen Heimes und Herdes kommen lassen? Unter Bezugnahme auf die Lehre von »Rerum novarum« verlangt Pius XII., das Recht der Familie auf Lebensraum besonders zu berücksichtigen. Für ihn läßt es sich oft nicht umgehen, daß Familien sich durch Auswanderung irgendwo eine neue Heimat suchen. Dabei wird die Auswanderung ihren naturgemäß nun sehr oft in der Geschichte bewährten Zweck erreichen, nämlich die günstigere Verteilung der Menschen über den Siedlungsboden der Erdoberfläche, den Gott der ganzen Menschheit zur Nutzung geschaffen und bereitet hat. Überbevölkerte Staaten würden entlastet, die aufnehmenden Staaten gewönnen arbeitskräftige Staatsbürger. (29)

Das Recht auf Auswanderung und Einwanderung wird nicht nur dem einzelnen für die Familie verantwortlichen Arbeitnehmer zugestanden, sondern auch und gerade der Familie, sei es in dem Sinne, daß die Familie als solche auswandert und das Recht hat, als Familie aufgenommen und respektiert zu werden, sei es, daß ein Arbeitnehmer emigriert und das Recht hat, mit seiner Familie im Aufnahmeland zusammen zu leben. Die Rechte der Familie, das Recht auf Familie, das Recht mit der Familie zusammen zu leben und das Recht auf Familienzusammenführung sind Rechte, die für die Kirche unverzichtbar sind. Sie gehören als integraler Bestandteil zu dem Recht auf Auswanderung und Einwanderung. Hier denkt die Kirche eher von dem Sozialgebilde Familie als vom Individuum her. (30) Alle im Aufnahmeland, namentlich aber die öffentlichen Stellen, dürfen die aus anderen Völkern und Ländern herangezogenen Arbeiter nicht als bloße Produktionsmittel behandeln, sondern haben ihnen als menschliche Personen zu begegnen und sollen ihnen helfen, ihre Familien nachzuziehen. (31)

Zusammenfassung und Schlußbemerkungen

Im ersten Teil meiner Ausführungen habe ich dargelegt, daß es völkerrechtlich ein Recht auf Auswanderung, aber kein Recht auf Einwanderung gibt. Letzteres muß ich noch präzisieren: Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte der UN gibt jedem Menschen das Recht, in anderen Ländern vor Verfolgung Asyl zu suchen und zu genießen. Ich habe diesen Komplex bei der Behandlung meines Themas ausgeklammert, obwohl er hinzugehört.

Ein Recht auf Ein- und Auswanderung gibt es, so meine weiteren Darlegungen, auf direkte und indirekte Weise für die EG-Bürger, nicht aber für die Nicht-EG-Angehörigen, die in einem EG-Land beschäftigt sind.

Dennoch gibt es in der Bundesrepublik Deutschland einen Prozeß der Einwanderung im Sinne des Ansässigwerdens für Hunderttausende Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen, die nicht aus der Europäischen Gemeinschaft stammen. Streng genommen hätte die Kirche für diesen Bevölkerungsteil das Recht auf Einwanderung fordern müssen. Es handelt sich hierbei um Arbeitnehmer, die im Sinne der kirchlichen Erklärungen ihre Heimat verlassen haben, um in einem anderen Land bessere Lebensbedingungen für sich und ihre Familien zu schaffen. Sie sind sogar von der Bundesrepublik angeworben worden. Die Kirche hat ein Recht auf Einwanderung nicht reklamiert, obwohl sich die Bundesrepublik nicht als Einwanderungsland versteht. (Das ist auch nach dem Verständnis der Kirche nicht notwendig, wenn man bedenkt, daß die Gewährung eines Menschenrechts nicht an Gesetze und Verordnungen gebunden ist.) Die Kirche hat allerdings in dem Beschluß der Gemeinsamen Synode von 1973 festgestellt, daß die Bundesrepublik für einen Teil der nichtdeutschen Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen faktisch zum Einwanderungsland geworden sei. (32) Die Synode hat, vielleicht auf eine mehr indirekte Weise, ein Recht auf Einwanderung gefordert, wenn sie sich für ein Recht auf Daueraufenthalt, für ein Recht auf Zuzug der Ehepartner, Kinder und, in Härtefällen, sonstiger Angehörigen, für die erleichterte Erteilung der Arbeitserlaubnis für diesen Personenkreis und für eine restriktivere Handhabung der Ausweisung eingesetzt hat. (33) Auch die Forderung nach einem Höchstmaß an Rechtssicherheit und ein größtmögliches Maß an eigener Entscheidungsfreiheit und Mitwirkung und schließlich die volle Gleichheit der Chancen und sozialen Sicherung können in das Umfeld des Rechtes auf Einwanderung eingefügt werden. (34) Die Politik in der Bundesrepublik ist in diesem Bereich nur unzulänglich vorangekommen. Die große Frage, wie den hier tätigen Menschen aus anderen Ländern und ihren Angehörigen ein Recht auf Einwanderung gewährt wird, ist nach wie vor ungelöst. Es sind sogar eher Rückschritte zu verzeichnen, die ich mit dem Wort Fremdenfurcht umschreiben möchte. Dabei steht längst ein anderes Problem zur Debatte, das Johannes Paul II. auf dem Domplatz in Mainz anläßlich seines Besuches in der Bundesrepublik folgendermaßen umschrieben hat: Die Wirtschaftsentwicklung in den Industrieländern stagniert, neue Ströme von Flüchtlingen ergießen sich über viele Länder und Meere und suchen nach Zufluchtsländern. Weitere ungezählte Menschen fühlen sich politisch verfolgt oder diskriminiert und suchen Asyl, wo sie frei atmen können. Millionen von Menschen blicken heute, zu dieser Stunde, dem Hungertod ins Auge.

Nachdem nun der Papst den Politikern gegenüber Verständnis für die Schwierigkeit der damit gestellten Aufgabe bekundet und vor jeglicher aufkeimenden Fremdenfeindlichkeit, vor blinden Angstgefühlen und instinktiven Abwehrreaktionen warnt, sagt er einen schwerwiegenden und herausfordernden Satz: »Auf die Dauer wird sich kein wohlhabendes Land vor dem Ansturm so vieler Menschen, die wenig oder gar nichts zum Leben haben, abriegeln können.« (35) Hier reichen dann die Formeln: »Wir können nicht alle Probleme der Welt lösen« oder »Wir können nicht alle Ausländer aufnehmen« nicht aus. Es ist eine neue Besinnung erforderlich, bei der die Vorstellungen der Kirche von dem Recht auf Auswanderung und Einwanderung eine wesentliche Grundlage bilden müssen.


ANMERKUNGEN

  1. Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa, Helsinki 1975.
  2. Art. 13, Abs. 2, in: P. Pulte, Menschenrechte, Opladen 1974, S. 52.
  3. Art. 12, Abs. 2, in: a. a. 0., S. 184.
  4. Ch. Tomuschat, Freizügigkeit nach deutschem Recht und Völkerrecht, in: Die Öffentliche Verwaltung, November 1974, Heft 22, S. 759.
  5. P. Pulte, a. a. 0., S. 7.
  6. H. Volle und W. Wagner (Hrsg.), KSZE, Bonn 1976, S. 267.
  7. a. a. 0., S. 81.
  8. a. a. 0., S. 268.
  9. Ch. Tomuschat, a. a. 0., S. 760.
  10. a. a. 0., S. 761.
  11. Art. 48, in: Europa, Verträge und Gesetze, Bonn 1972, S. 100.
  12. Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates, in: Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft, Brüssel 1977, S. 6-16.
  13. Richtlinie des Rates vom 15. Oktober 1968 (68/360/EWG), in: a. a. 0., S. 17-19.
  14. Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 der Kommission vom 29. Juni 1970, in: a. a. 0., S. 24-26.
  15. Pacem in terris, 25.
  16. Octogesima adveniens, 17.
  17. Pastoralis migratorum cura (PMC), 5-7, Beilage zum Kirchlichen Amtsblatt für die Diözese Osnabrück (1970), Nachkonziliare Dokumente Nr. 28.
  18. Die Kirche und die Mobilität des Menschen, Pressedienst des Sekretariates der Deutschen Bischofskonferenz, XXV /78.
  19. PMC, 2-3.
  20. a. a. 0., S. 10 f.
  21. Pacem in terris, 106.
  22. Pfingstbotschaft 1941, AAS (1941), S. 195-205, VG 512.
  23. Octogesima adveniens, 14.
  24. Mater et magistra, 191.
  25. Gaudium et spes, 69.
  26. Pfingstbotschaft 1941, a. a. O.
  27. Rerum novarum, 7.
  28. Pacem in terris, 101.
  29. Pfingstbotschaft 1941, Die Familie, a. a. O.
  30. z. B. PMC, a. a. 0., 7.
  31. vgl. PMC, a. a. 0., 7; Die Kirche und die Mobilität des Menschen, a. a. 0., S. 10; Gaudium et spes, 66
  32. Gemeinsame Synode der Bistümer in der Bundesrepublik Deutschland, Die ausländischen Arbeitnehmer – eine Frage an die Kirche und die Gesellschaft, Freiburg, Basel, Wien 1976 (2), S. 377.
  33. a. a. 0., S. 394-396.
  34. a. a. 0., S. 383.
  35. Verlautbarungen des Apostolischen Stuhls, 25, Papst Johannes Paul ll. in Deutschland, Bonn, S. 93 f.

veröffentlicht in: A. Staudt (Hrsg.), Christliche Soziallehre auf dem Prüfstand, Limburg 1982, S. 97-112


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