TAG DES FLÜCHTLINGS 1998

Der Einstieg in den Ausstieg
aus dem Völkerrecht

Günter Burkhardt

Herausgegeben zum Tag des Flüchtlings am 2. Oktober 1998

Herausgeber: PRO ASYL, Arbeitsgemeinschaft für Flüchtlinge mit freundlicher Unterstützung der Deutschen Stiftung für UNO- Flüchtlingshilfe e. V., dem Deutschen Caritasverband e. V., dem Hessischen Ministerium für Umwelt, Energie, Jugend, Familie und Gesundheit und dem Interkulturellen Beauftragten der Ev. Kirche in Hessen und Nassau.

Der Tag des Flüchtlings findet im Rahmen der Woche der ausländischen Mitbürger (27. September bis 3. Oktober 1998) statt und wird von PRO ASYL in Zusammenarbeit mit dem Ökumenischen Vorbereitungsausschuß zur Woche der ausländischen Mitbürger vorbereitet.

INHALT

• Grußwort der Vertreterin des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (UNHCR) in der Bundesrepublik Deutschland

I. WER MENSCHENRECHTE VERGISST, VERGISST SICH SELBST.
• Initiativen zum Tag des Flüchtlings 1998
• UN-Kritik an Deutschland
• Menschenrechte und Asyl – Hubert Heinhold
• siehe auch: Europas neuer Pförtner (Beat Leuthardt)
• »Wer Menschenrechte vergißt, vergißt sich selbst.« Mindestanforderungen an ein neues Asylrecht
• Die Ausländerpolitik neu gestalten – Nein zu Fremdenfeindlichkeit und Rassismus
• Der Einstieg in den Ausstieg aus dem Völkerrecht
• Kinderflüchtlinge – Flüchtlingskinder
• »Verfolgte Frauen schützen!« Zwischenbilanz und Perspektiven der Kampagne
• Europäisches Parlament: Entschließung zur Achtung der Menschenrechte in der Europäischen Union
• Menschenrechte – Kein Thema für Deutschland?

II. RECHTLOS IN DEUTSCHLAND
• Leben in der Illegalität – Eine Bestandsaufnahme
• Schlepper, Schleuser, …. – Von Fluchthelfern und Wegelagerern

III. SOZIAL AUSGEGRENZT
• Gängelung, Entmündigung, Entrechtung, Aushungerung – Die Realität des Asylbewerberleistungsgesetzes
• Ausgrenzung kommt von oben – Kontinuitäten der Sozialpolitik von Weimar bis heute
• Die erfundene Massenflucht

IV. DER EINZELFALL ZÄHLT
• Bundesarbeitsgemeinschaft »Asyl in der Kirche« ausgezeichnet
• Kurdische Flüchtlinge aus dem Irak – Ein Beispiel für die Entrechtung von Schutzsuchenden
• Kurzinformationen zu der Situation in den Hauptherkunftsländern von Flüchtlingen
• Der Widerstand der Nonnen von Dinklage gegen den Bruch eines Kirchenasyls
• Entscheidungsdruck und rassistische Textbausteine – die Anhörung von Asylsuchenden beim Bundesamt
• Gewalttätiger Abschiebealltag
• Gefangener des Verfahrens – Tutsi als Buchautor
• »Kurdische Männer halten viel aus«

50 Jahre Erklärung der Menschenrechte

Vor rund 5 Jahren wurde das im Grundgesetz verbürgte Grundrecht auf Asyl »Politisch Verfolgte genießen Asylrecht« faktisch abgeschafft. Die Grundgesetzänderung solle die »Singularisierung der Bundesrepublik Deutschland beseitigen«, so der Fraktionsvorsitzende der CDU/ CSU, Wolfgang Schäuble, am Tage der Grundgesetzänderung am 26. Mai 1993. Der grundrechtliche Schutz für politisch Verfolgte müsse »an das Niveau der Schutzgewähr der internationalen Staatengemeinschaft, wie es in der Genfer Konvention seinen Ausdruck findet« angepaßt werden. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Grundsatzurteil vom 14. Mai 1996 das verunstaltete Asylrecht als verfassungskonform bestätigt. Mit der Grundgesetzänderung sei »eine Grundlage geschaffen, um durch völkerrechtliche Vereinbarungen eine europäische Gesamtregelung der Schutzgewährung für Flüchtlinge mit dem Ziel einer Lastenverteilung zwischen den beteiligten Staaten zu erreichen«. Das Gegenteil dessen, was Politik und Verfassungsgericht hier verkünden, ist wahr: Deutschland betreibt den Ausstieg aus dem internationalen Flüchtlingsrecht. Dieser schwerwiegende Vorwurf wird an zwei Beispielen konkretisiert:

1. Kein Staat, keine Verfolgung?

In Art. 1A Nr. 2 der Genfer Flüchtlingskonvention ist definiert, wer nach der Flüchtlingskonvention geschützt werden soll. Ein Flüchtling ist jede Person, die »aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann…«

Hier ist nicht davon die Rede, daß eine Verfolgung nur vom Staat ausgehen muß. Nicht die Sicht des Staates ist für die Flüchtlingskonvention bestimmend, sondern die begründete Furcht des Flüchtlings. Wer Schutz vor Verfolgung braucht, soll diesen Schutz erhalten, von wem auch immer die Verfolgung ausgeht. Entscheidend ist nicht, wer den Flüchtling verfolgt, sondern aus welchen Gründen.

In Deutschland hat sich eine Rechtsprechung durchgesetzt, die den Flüchtlingsbegriff der Genfer Flüchtlingskonvention in unzulässiger Weise verengt.

Verfolgt soll nur derjenige sein, dessen Verfolgung vom Staat ausgeht oder dessen Verfolgung der Staat tatenlos hinnimmt. Damit wird faktisch verhindert, daß die Genfer Flüchtlingskonvention ihre volle Schutzwirkung entfalten kann. Motoren dieser Entwicklung sind neben der Bundesregierung auch die höchstrichterliche Rechtsprechung, allen voran das Bundesverwaltungsgericht.

Am 4. November 1997 hat das Bundesverwaltungsgericht am Beispiel Afghanistans in einem Grundsatzurteil entschieden, daß praktisch allen Flüchtlingen, die aus Kriegs- und Krisengebieten nach Deutschland fliehen, der asylrechtliche Schutz verweigert wird. Obwohl das Gericht zugestand, daß der Kläger eines Verfahrens als hoher Funktionär des früheren kommunistischen Regimes inzwischen überall in Afghanistan mit lebensbedrohender Verfolgung rechnen müsse, verweigerte es ihm asylrechtlichen Schutz. Politische Verfolgung besteht nach dem Bundesverwaltungsgericht nur dann, wenn sie von einem Staat oder von einer staatsähnlichen Gewalt ausgehe, deren Herrschaft stabil und dauerhaft sei. Wörtlich sagte das Bundesverwaltungsgericht:

»Solange in einem andauernden Bürgerkrieg die verfeindeten Machthaber um die Eroberung des ganzen Landes mit militärischen Mitteln kämpfen und der Untergang eines jeden der bestehenden Herrschaftsbereiche jederzeit möglich erscheint, wie von den Berufungsgerichten für Afghanistan festgestellt, fehlt es an der für staatsähnliche Organisationen geforderten Stabilität und Dauerhaftigkeit der Ausübung von Gebietsgewalt. Da das Asylrecht nicht vor den Folgen eines Bürgerkriegs schützt, können Bürgerkriegsflüchtlinge in der Regel nicht als Asylberechtigte anerkannt werden.« (1)

Fakt ist, daß seit September 1996 die Taliban- Milizen rund Dreiviertel des Staatsgebietes erobert haben, das sie seitdem stabil halten und sogar erweitern konnten. Sie beherrschen 25 der insgesamt 30 Provinzen des Landes. Afghanistan ist in den meisten Ländern der Erde diplomatisch vertreten und hat einen Sitz in der UNO. Auch die deutschen Behörden verhandeln mit der afghanischen Botschaft. Wie geht all dies, wenn es keinen Staat geben soll?

Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts steht nicht nur im krassen Widerspruch zu der Realität in Afghanistan, wo sich die Taliban- Milizen wahrscheinlich dauerhaft etabliert haben, sondern auch zur Genfer Flüchtlingskonvention. Dies wird nicht nur aus dem Wortlaut, sondern auch aus der Entstehungsgeschichte der Konvention deutlich. Die Frage der Staatlichkeit der Verfolgung war bei der Entstehung der Konvention ohne Bedeutung. (2)

Dies ergibt sich auch aus den Protokollen über die Beratungen im Ad- hocAusschuß und in der Bevollmächtigtenkonferenz. In der damaligen Zeit war die Flüchtlingsdefinition des Völkerbundes von zwei Voraussetzungen geprägt: Der Betreffende mußte sich außerhalb der Grenzen seines bisherigen Heimatstaates und in einer Lage befinden, in der ihm der nationale Rechtsschutz entzogen war. Für das der Genfer Flüchtlingskonvention vorangehende Abkommen des Völkerbundes war das Fehlen des staatlichen Schutzes der Anknüpfungspunkt für die vertraglichen Regelungen. Maßgeblich war allein, daß Flüchtlinge de jure oder de facto schutzlos gestellt waren. An diese Entwicklung knüpft die Genfer Flüchtlingskonvention an, indem in Artikel 1A Nr. 2 der Genfer Flüchtlingskonvention eine allgemeine Flüchtlingsdefinition festgelegt wird. »Nach der Entstehungsgeschichte der Konvention umfaßt also ihr Schutzzweck die Personen, die durch Wegfall des bisher gewährten staatlichen Schutzes – unabhängig davon, ob er durch den Untergang des bisher existierenden Staates, durch revolutionäre Um brüche oder durch staatliche Organe verursacht worden ist – schutzlos geworden und nicht in der Lage waren, den Schutz ihres Herkunftsstaates in Anspruch zu nehmen.« (3) , so Dr. Reinhard Marx.

In den sechziger und siebziger Jahren hatte das Bundesverwaltungsgericht ebenfalls die Ansicht vertreten, Wortlaut, Entstehungsgeschichte und Schutzzweck der Konvention erfordere lediglich, daß eine Person aus den Gründen der Konvention fliehen müsse, weil der Heimatstaat aus beliebigem Grund den geforderten Schutz nicht gewährleisten könne. Erst in den letzten Jahren setzt sich in Deutschland eine gegenteilige Rechtsprechung durch. Das Bundesverwaltungsgericht stützt sich in seiner Rechtsprechung, etwa in einem ähnlichen Urteil vom 15. April 1997, auf den »Gemeinsamen Standpunkt betreffend der harmonisierten Anwendung der Definition des Begriffs Flüchtling« des Rates der Europäischen Gemeinschaft vom 4. März 1996. Demnach soll der Schutz der GFK nicht mehr bei der »Verfolgung durch Dritte«, d. h. durch staatliche oder oppositionelle Gruppen, greifen.

Doch dieser »Gemeinsame Standpunkt« ist keineswegs verbindlich. Die Mitgliedsstaaten Dänemark und Schweden haben ausdrücklich einen Vorbehalt erklärt und darauf hingewiesen, daß bei staatlichem Unvermögen zur Schutzgewährung die Kriterien der Flüchtlingskonvention erfüllt sind. Dieser gemeinsame Standpunkt ist eine bloße Absichtserklärung. Er entfaltet keinerlei völkerrechtliche Verbindlichkeit: Im ursprünglichen Entwurf des Standpunktes war noch vorgesehen, daß der »Gemeinsame Standpunkt« die Regierung der Mitgliedsstaaten im Rahmen ihrer verfassungsmäßigen Zuständigkeit bindet. In der Endfassung wurde jedoch lediglich festgestellt, daß der Standpunkt »in den Grenzen der verfassungsrechtlichen Befugnisse der Regierungen« erlassen wird und er »weder die gesetzgebende noch die richterliche Gewalt in den Mitgliedsstaaten« bindet. Im bereits zitierten Aufsatz von Dr. Reinhard Marx ist belegt, daß in einer Reihe von europäischen Staaten eine andere Rechtsprechung vorherrschend ist. Marx kommt deshalb zu dem Schluß: »Eine Staatenpraxis, die zur Bestimmung des maßgeblichen Verfolgungsangriffs nicht mehr entscheidungserheblich auf den Wegfall des nationalen Schutzes abstellt, kann bislang mit der erforderlichen Klarheit nur für den Vertragsstaat Bundesrepublik Deutschland festgestellt werden.« (4)

2. Verengte Auslegung der Europäischen Menschenrechtskonvention

In einem weiteren Grundsatzurteil hat das Bundesverwaltungsgericht 1997 den Schutz bedrohter Menschen entscheidend geschwächt. Auch Folter und erniedrigende Behandlung im Sinne der Europäischen Menschenrechtskonvention kann nach Meinung des Bundesverwaltungsgerichts nach seinem Grundsatzurteil vom 15. April 1997 nur vom Staat ausgehen und nur in diesem Fall auch Abschiebungshindernis sein. Damit stellt sich das Bundesverwaltungsgericht gegen den Wortlaut und die höchstrichterliche Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte.

Art. 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention sagt: »Niemand darf der Folter oder unmenschlicher oder erniedrigender Strafe oder Behandlung unterworfen werden.« Diese Schutzbestimmung ist in den letzten Jahren immer wichtiger geworden. Durch die Drittstaaten- Regelung erhalten immer weniger Flüchtlinge politisches Asyl nach Art. 16a Grundgesetz. Durch die oben dargestellte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts werden sie auch aus dem Schutzbereich von § 51 Abs. 1 Ausländergesetz, der der Flüchtlingsdefinition der Genfer Flüchtlingskonvention entspricht, herausdefiniert. Nun ist die Frage zu prüfen, ob wenigstens Abschiebungshindernisse nach § 53 AuslG festgestellt werden können. Während bisher beispielsweise bei drohender Tötung oder anderen schwerwiegenden Eingriffen durch die staatliche Gruppierungen oder private Dritte zumindest Abschiebungsschutz nach § 53 Abs. 4 AuslG in Verbindung mit Art. 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention in Betracht kam, hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner SomaliaEntscheidung vom 15. April 1997 ausdrücklich festgestellt, daß eine die Abschiebung verbietende unmenschliche oder erniedrigende Behandlung nach Art. 3 EMRK nur dann vorliegen soll, wenn »sie von einem Staat oder von einer staatsähnlichen Organisation herrührt«. (5)

Weiter sagt das Bundesverwaltungsgericht: »Denn der Begriff der Behandlung setzt geplantes, vorsätzliches, auf eine bestimmte Person gerichtetes Handeln voraus. … Als unmenschliche Behandlung gemäß Art. 3 EMRK sind deshalb grundsätzlich nur Mißhandlungen durch staatliche Organe anzusehen.«

Demgegenüber hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in seinem Urteil »Ahmed gegen Österreich« vom 17. Dezember 1996 (71/ 1995/ 577/ 663) festgestellt, daß »angesichts des absoluten Charakters von Art. 3 auch nicht … das Fehlen jeder staatlichen Gewalt in Somalia« der Anwendbarkeit von Art. 3 EMRK entgegenstehe. Der Grundsatz, wonach auch Opfer von Bürgerkriegen durch Art. 3 EMRK vor einer Abschiebung geschützt werden, wenn ihnen im Herkunftsland Folter oder unmenschliche Behandlung droht, wurde vom Europäischen Gerichtshof für Menschen rechte im Urteil »D. gegen Vereinigtes Königreich« vom 2. Mai 1997 bestätigt. Erneut wird in der deutschen Rechtsprechung ein Sonderweg gegangen – diesmal im Widerspruch zur Europäischen Menschenrechtskonvention –, und erneut wird Schutzbedürftigen der minimalste Schutz entzogen. Die Auswirkungen dieser Rechtsprechung für Schutzbedürftige ist dramatisch. Besonders stark betroffen sind hiervon Frauen, deren Verfolgung oftmals als nicht staatlich und somit als nicht politisch dargestellt wird. Wie sie schutzlos gestellt werden, zeigt folgendes Beispiel:

Eine somalische Antragstellerin trug zur Begründung ihres Asylantrags u. a. vor, Angehörige einer anderen Miliz seien in ihre Wohnung gekommen und hätten drei ihrer Brüder erschossen. Dann seien sie noch einmal gekommen und hätten sie und ihre Schwester vergewaltigt. Aus der Entscheidung: »Die von der Antragstellerin vorgetragenen Repressalien und Schikanen durch Angehörige vom Stamme … sind allein Ausfluß der bürgerkriegsähnlichen Verhältnisse, in denen es neben den militärischen Auseinandersetzungen auch zu einzelnen Übergriffen auf die Zivilbevölkerung kommt. … Nach einhelliger Auffassung der Rechtsprechung ist somalischen Antragstellern die Asylgewährung im Sinne des Art. 16a Abs. 1 Grundgesetz zu versagen, da politische Verfolgung grundsätzlich staatliche Verfolgung ist. … Auch der Verfolgungsbegriff des § 51 Abs. 1 S. 1 AuslG setzt … als staatliche Verfolgung die effektive Gebietsgewalt eines Staates voraus und ist somit für die Situation in Somalia auch nicht zutreffend. … Auch Abschiebungshindernisse nach § 53 Ausländergesetz sind zu verneinen, da die hierfür erforderlich individuell- konkrete Gefährdung nicht vorliegt, vielmehr von einer lediglich allgemeinen Gefährdung aufgrund der Bürgerkriegssituation auszugehen ist.« (6)

Deutschland befindet sich auf einer schiefen Ebene. Flüchtlinge rutschen ins rechtliche Nichts. Das internationale Flüchtlingsrecht wird zertrümmert, unter anderem ausgelöst durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.

Wie kann diese Entwicklung gestoppt werden?

Gesetze werden von Richterinnen und Richtern angewandt und ausgelegt, gemacht werden sie vom Deutschen Bundestag. Einige wenige Änderungen im Asylrecht würden genügen, um diese Entwicklung zu stoppen. PRO ASYL schlägt deshalb vor:

An § 51 Absatz 1 Satz 1 AuslG wird folgender Satz 2 angefügt: »Die Flüchtlingseigenschaft im Sinne der GFK kann jedoch nicht mit der Begründung verneint werden, im Herkunftsstaat existiere keine übergreifende staatliche oder staatsähnliche Ordnungsmacht.«

Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte muß auch für deutsche Gerichte verbindlich sein: Deshalb ist im Zuge einer europäischen Harmonisierung des Menschenrechtsschutzes § 53 Abs. 4 AuslG wie folgt zu fassen:

»(4) Ein Ausländer darf nicht abgeschoben werden, soweit sich aus der Anwendung der Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (BGBl. 1952 II Seite 686) und der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte ergibt, daß die Abschiebung unzulässig ist.«

Wir erwarten vom neuen Bundestag und von jeder Bundesregierung, gleich welcher Couleur, nichts anderes, als daß sie das ernst nehmen, zu dem die Bundesrepublik sich international verpflichtet hat: Die Einhaltung der Genfer Flüchtlingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention.

Günter Burkhardt ist Geschäftsführer von PRO ASYL