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HERBERT LEUNINGER ::: ARCHIV FOLIEN :::

Das Grundrecht auf Asyl als Menschenrecht

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Das Grundrecht auf Asyl als Menschenrecht

Zur Geschichte seines Aus- und Abbaus

Artikel für eine Publikation von WEED:
World Economy, Ecology & Development
(Weltwirtschaft, Ökologie & Entwicklung).
Weed ist eine nichtstaatliche Organisation aus Deutschland, die 1990 gegründet wurde und sich seitdem für eine aus ihrer Sicht sozial gerechte und ökologisch zukunftsfähig gestaltete Globalisierung einsetzt.

Eine übersehene Aufgabe

Das Grundrecht auf Asyl, wie es ursprünglich als Art. 16 in die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland aufgenommen wurde, steht in einem ganz bestimmten rechtsgeschichtlichen Zusammenhang mit der Entwicklung des Menschenrechtskanons. Sich dies zu vergegenwärtigen, heißt die besondere Bedeutung des deutschen Asylrechts innerhalb des Rahmens der gesamten Menschenrechtsdebatte und dabei des Menschenrechs auf Asyl zu erkennen und zu würdigen. Dabei soll der Frage nachgegangen werden, inwieweit die menschenrechtliche Dimension des Grundrechts auf Asyl einen Fortschritt in der internationalen Rechtsentwicklung bedeutet hat und was sich durch das neue deutsche Asylrecht daran geändert haben könnte.

Die Frage nach den menschenrechtlichen Implikationen hat bei der Diskussion um die 1993 erfolgte Änderung des Asylrechts keine – zumindest keine in der Öffentlichkeit wahrnehmbare – Rolle gespielt. Zwar hat es immer wieder den Bezug auf die Entstehung dieses Grundrechts im Rahmen der prinzipiellen Debatten im Parlamentarischen Rat gegeben, nicht aber den Versuch das Asylrecht als Menschenrecht zu verstehen und und jeder Diskussion darüber eine Verantwortung für die Fundierung der Menschenrechte zuzuweisen. Vielleicht wäre dabei deutlich geworden, daß die Bundesrepublik Deutschland nicht nur vor der deutschen Vergangenheit mit Art. 16 eine besondere Verantwortung übernommen hat, sondern daß diese Verantwortung sehr viel weiter reicht. Sie wäre nämlich der im Völkerrecht bisher nicht vollzogene, aber überfällige Schritt auf eine individualrechtliche Ausgestaltung des Asyls. Dies entspräche dem Wesensgehalt des Asyls als Menschenrecht und wäre aus diesem Verständnis heraus niemals in der Weise einschränkbar gewesen, wie dies nun mit Art. 16a GG vorgenommen und vom Bundesverfassungsgericht 1996 als verfassungskonform bestätigt wurde. Vorweg gesagt: Das neue bundesdeutsche Asylrecht ist nicht nur ein deutlicher Rückschritt für die nationale Verfassung sondern auch für die internationale Ausgestaltung des Menschenrechts auf Asyl, wenigstens in dem Sinn, daß der mit der bundesdeutschen Verfassung erreichte menschenrechtliche Standard in seinen faktischen Auswirkungen unterschritten wurde.

Welche Folgen dies über die Europa-Ebene für die Menschenrechtsdebatten auf internationaler oder gar auf der Ebene der Vereinten Nationen haben könnte, ist nicht abzuschätzen, zumal sich bei den Vereinten Nationen kaum jemand für die deutsche Auseinandersetzung interessiert haben dürfte. Wenn das Thema international überhaupt zur Debatte stand, dann eher im Sinne einer allgemeinen Tendenz, den Rechtsschutz für Flüchtlinge abzubauen und zwar bei gleichzeitigem Ausbau der Strukturen zur Versorgung anwachsender Flüchtlingspopulationen. Man könnte auch sagen, der Flüchtlingsschutz verliert immer mehr seine rechtliche, vor allem seine individualrechtliche Dimension. In den Vordergrund getreten ist gerade auch für das UN-Hochkommissariat für Flüchtlinge (UNHCR) und andere UN-Hilfsorganisationen die Frage, wie Fluchtbewegungen verhindert werden können, was getan werden muß, um die weltweit wachsende Flüchtlingspopulation mit dem Nötigsten zum Überleben zu versorgen und wie sich möglichst viele Flüchtlinge wieder repatriieren lassen.

Vom Menschenrecht zum Recht auf Asyl

Das internationale Asylrecht hat in der Vergangenheit bedeutsame Veränderungen erfahren. Die moderne Asylgewährung galt von ihrem ursprünglichen Verständnis her und diese Vorstellung ist immer noch die vorherrschende, als Recht des Staates. Sie gehört zu seinen Souveränitätsrechten, die er im Rahmen seiner staatlichen Gesetzgebung oder zwischenstaatlicher Abkommen ausübt. Der Asylsuchende hat keinen Rechtsanspruch auf die Gewährung des Asyls. Mittlerweile – und das hängt sicher mit dem emanzipatorischen Trend der Individualisierung zusammen, geht es aber längst darum, das Asylrecht als Individualrecht auszugestalten. Damit ändert sich das Asylrecht vom Recht des Staates Asyl zu gewähren zu einer Pflicht, Menschen als Flüchtlinge an- und aufzunehmen.

Der Staats- und Völkerrechtler Otto Kimminich hat diese Entwicklung bereits Anfang der 70er Jahre nachgezeichnet als einen Prozeß, der innerhalb der Vereinten Nationen und der internationalen Rechtsgemeinschaft auf halbem Weg stecken geblieben sei. In diesem Prozeß habe Deutschland und sein Asylrecht eine bemerkenswerte Rolle gespielt.

(Grafik/Folie/Animation: Das Menschenrecht auf Asyl)

Für diese Bewertung setzt Kimminich bei der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte vom 10.12.1948 an, die in Art. 14 den bedeutsamen Passus über das Asylrecht: „Jeder Mensch hat das Recht, in anderen Ländern vor Verfolgung Asyl zu suchen und zu genießen“ enthält. Aus dieser klaren Formulierung läßt sich für ihn aber bedauerlicherweise keine Rechtspflicht des Staates zur Asylgewährung ableiten. Dies sei einhellige Meinung der Völkerrechtler.

Um dies zu verstehen, ist die Entstehungsgeschichte des Abs.1 wichtig. Im Vorfeld der endgültigen Abstimmung wurde um die entsprechenden Formulierungen hart gerungen. So gab es den Formulierungsvorschlag: „Jeder Mensch hat das Recht, in anderen Ländern Asyl vor Verfolgung zu suchen, und es kann jedermann gewährt werden.“ bis zu dem Vorschlag, daß jeder Mensch das Recht hat „in anderen Ländern Asyl vor Verfolgung zu suchen und zu erhalten“. Hier sieht Kimminich eine Bereitschaft zu einer Anerkennung eines Individualrechts auf Asyl. Der endgültige Wortlaut spricht aber von Asyl „genießen“. Das aber bedeute wohl nur, daß ein Staat – ohne Rechtspflicht – Asyl gewähren kann und daß dies von anderen Staaten zu respektieren ist.

Damit bedeutet nach Kimminich Art. 14 der Allgmeinen Erklärung der Menschenrechte keinen Fortschritt in der Geschichte des Asylrechts. Der amerikanische Völkerrechtler Stoessinger hat Art. 14 sogar als einen „unnützen und unwürdigen Artikel“ bezeichnet. Nun hat die Allgemeine Menschenrechtsdeklaration ohnehin nur empfehlenden Charakter und entfaltet keine Rechtswirkung. Die wäre nur bei einer Verankerung in multilateralen Konventionen eingetreten.

Dies geschah u.a. mit der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951. Sie enthält neben einer Definition des politischen Flüchtlings genaue Bestimmungen über den Rechtsstatus der Flüchtlings in den Aufnahmeländern, also über die Ausgestaltung eines bereits gewährten Asyls, sagt aber nichts darüber aus, ob die Staaten verpflichtet sind, Asyl zu gewähren bzw. ob der einzelne politisch Verfolgte ein Recht auf Asylgewährung hat. Wichtigste Festlegung für die Signatar-Staaten ist das sogenannte Non-Refoulement-Gebot, d.h. das Verbot einen Flüchtling in sein mögliches Verfolgerland zurückzuschicken. Daß hiermit ein bedeutsamer rechtlicher Flüchtlingsschutz verbunden ist, belegt mehrhundertausendfach das Schicksal von Flüchtlingen, die nach der Genfer Flüchtlingskonvention den Status eines politischen Flüchtlings erhalten haben.

Auch die Asylrechtserklärung der Vereinten Nationen vom 14. Dezember 1967, die wiederum empfehlenden Charakter hat, enthält keine Feststellung über das individuelle Recht eines Flüchtlings auf Asylgewährung, auch keinen Hinweis auf eine Pflicht des Staates zur Asylgewährung.

Die Europäische Menschenrechtskonvention vom 11.11.1950 schließlich verzichtet sogar auf die Erwähnung des Asylrechts.

Südamerikanische Staaten und Staaten der früheren Ostblockländer hatten die Anerkennung eines individuellen Rechts auf Asyl in ihren Verfassungen. Im Unterschied zum Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland schränkten sie dieses Recht aber auf bestimmte Gruppen ein. Die Verfassung der Bundesrepublik ist demnach die einzige Verfassung, die ein „qualifikationsloses Asylrecht im subjektiven Sinn“ gewährt.

Das Grundrecht auf Asyl – ein Fortschritt

„Politisch Verfolgte genießen Asylrecht“, so lautete lapidar Artikel 16, Absatz 2, Satz 2 Grundgesetz und räumte damit dem staatlichen Schutz des Flüchtlings Verfassungsrang ein und zwar im Sinne eines individuellen, gerichtlich einklagbaren Grundrechts. Der Artikel wurde ohne Einschränkung, vor allem auch ohne einen gesetzlichen Vorbehalt in unsere Verfassung aufgenommen und zwar in den zentralen, über jede tagespolitische Veränderung erhabenen Grundrechtsteil.

Das Grundgesetz geht im Unterschied zur Weimarer Verfassung von vorgegebenen Menschenrechten aus. Diese werden ihrer Natur nach nicht eingeräumt oder großzügig zugestanden, sondern sie können im Prinzip nur deklariert , d.h. in feierlicher Form erklärt werden. Sie gelten unabhängig von jeder Gesetzgebung, normieren diese vielmehr. Während der Weimarer Zeit galten Grundrechte nur nach Maßgabe der Gesetze. Das Grundgesetz hat demgegenüber einen fundamental anderen Ansatz: Alle Gesetze gelten nur nach Maßgabe der Grundrechte.

Der Zusammenbruch der Rechtsstaatlichkeit, jeglicher Humanität und einer menschenwürdigen Ordnung im Hitler-Deutschland hat dem Gedanken der Menschenrechte und einer zeitgemäßen Kodifizierung einen mächtigen Auftrieb gegeben. Dabei darf nicht vergessen werden, daß es eine jahrhundertelange Geschichte der Menschenrechte gibt oder besser gesagt der Erkenntnis des Wesens der Menschenrechte, ihrer Deklarierung und vor allem ihrer juristischen und politischen Durchsetzung.

Dabei spielen menschliche Katastrophen und Erfahrungen der Verachtung des Menschen und seiner Würde in konkreten gesellschaftlichen und politischen Situationen eine maßgebliche Rolle. Die Menschenrechte fallen nicht als formulierter Kanon vom Himmel und sind auch nicht Bestandteil eines kollektiven Menschheitsgewissens. Sie müssen wohl erst durch massenhaft erlittenes Unrecht ins Bewußtsein der Öffentlichkeit gehoben und unter größten geistigen Anstrengungen im politisch-rechtlichen Horizont verankert werden. Es handelt sich u.U. um Entwicklungen aus regionalen Erfahrungen heraus, die eine weltweite Dynamik auslösen. So könnte dies auch für das Menschenrecht auf Asyl mit seiner langen Geschichte gesehen werden. Hierbei wäre dem Nachkriegsdeutschland eine historische Aufgabe zugefallen, die es sich nicht aussuchen und der es sich auch nicht entziehen konnte. Es ist also absolut keine deutsche Anmaßung, das Grundrecht auf Asyl im Vorgriff auf Konsequenzen in der internationalen Rechtsgemeinschaft zu formulieren und einzufordern. Dies ließe sich sogar als eine von der Geschichte und der Menschheit aufgegebene Verpflichtung verstehen.

(Grafik/Folie/Animation: Die Universalität der Menschenrechte)

Die Eltern des Grundgesetzes haben mit Artikel 16 GG eine spezifische Konsequenz aus der nationalsozialistischen Schreckensherrschaft ziehen wollen. Es war eine Art Dank an die Völkergemeinschaft für die Aufnahme von 800.000 Flüchtlingen aus Hitlerdeutschland, aber auch eine Selbstverpflichtung dazu, keinesfalls, wie in Tausenden anderen Fällen in der Nazi-Zeit auch geschehen, Flüchtlinge aus Deutschland an der Grenze abzuweisen. Indirekt aber nicht minder deutlich war dieser Artikel auch eine eindeutige und als endgültig verstandene Absage an Diktatur, Diskriminierung, Folter, Verfolgung, Vertreibung und Vernichtung von Menschen in Deutschland , schließlich ein nachhaltiger Protest gegen jedwede Gewaltherrschaft, wo in der Welt sie künftig auch ausgeübt werden sollte.

Man kann ohne Übertreibung, erst recht ohne nationale Überheblichkeit sagen, die Bundesrepublik habe damals mit diesem Artikel über alle geltenden Menschenrechtskonventionen hinaus einen neuen Standard gesetzt, indem sie einzelne Menschen, ohne kategoriale Unterschiede zu machen, nicht nur als Flüchtlinge aufnimmt und schützt, sondern ihre Aufnahme zu einem Recht ausgestaltet, das mit allen Rechtsweggarantien, die ein heutiger Rechtsstaat seinen Bürgern gewährt, versehen ist.

Das neue Asylrecht – ein Rückschritt

Der bewußte Schritt zurück

Am Tage der Grundgesetzänderung, dem 26. Mai 1993 wies der CDU/CSU-Fraktionsvorsitzende Wolfgang Schäuble im Deutschen Bundestag darauf hin, daß die Verfassungsänderung wichtig sei für den Erhalt des inneren Friedens und daß ohne eine „Ergänzung“ des Grundgesetzes eine zureichende Steuerungsmöglichkeit (für die Aufnahme von Asylbewerbern) nicht gebe. In den vergangenen anderthalb Jahrzehnten sei alles versucht worden, was ohne Änderung des Grundgesetzes möglich war. „Wir haben die Asylgesetze, die Asylverfahrensgesetze, ein dutzendmal verändert, Verfahren beschleunigt, Arbeitsverbote eingeführt und wieder abgeschafft – es hat am Ende alles nicht genützt.“ Den rechtlichen Grund dafür, daß bis zum heutigen Tag zwei Drittel aller Asylbewerber, die nach Europa kommen, in die Bundesrepublik Deutschland kämen, sieht Schäuble darin, „daß unser Grundgesetz in Art. 16 seiner noch geltenden Fassung einen weiterreichenden Schutz für politisch Verfolgte bietet als die Genfer Flüchtlingskonvention“. Der CDU-Politiker ist sich durchaus über die Besonderheit des Grundrechts auf Asyl im Vergleich zu anderen Staaten und zur Genfer Flüchtlingskonvention bewußt, indem er sagt, daß Deutschland in seiner verfassungsrechtlichen Schutzgewähr über die Schutzgewähr der Genfer Konvention hinausgehe und es keine zweite Verfassung auf dieser Erde gäbe, die dies tue. Dabei unterläßt er es aber zu erwähnen, daß es andere, kleinere europäische Staaten gibt, die in der Aufnahme und Anerkennungspraxis nicht minder, wenn nicht sogar großzügiger waren.

Die Singularität Deutschlands hinsichtlich des Asylrechts liegt auf einer anderen Ebene, als sie politisch gemeinhin diskutiert wurde und hängt nicht mit einer größeren Liberalität sondern mit dem individualrechtlichen Konzept der Asylgewährung zusammen. Das führte, wie die Erfahrung zeigte, nicht notwendig zu höheren Anerkennungsquoten im Vergleich zu anderen Ländern, sondern eher zu einer restriktiven Praxis in der Asylgewährung. Für Schäuble gilt es, die (wie auch immer zu verstehende) „Singularisierung der Bundesrepublik Deutschland“ zu beseitigen. D.h. der grundrechtliche Schutz für politisch Verfolgte muß „an das Niveau der Schutzgewähr der internationalen Staatengemeinschaft, wie es in der Genfer Konvention seinen Ausdruck findet“, angepaßt werden. In seiner Rede verwendet er den diesen in diesem Zusammenhang gern gebrauchten, aber völlig unangebrachten und der geschichtlichen deutschen Verantwortung nicht gerecht werdenden Satz, „daß auch in der Asylpolitik am deutschen Wesen die Welt nicht genesen sollte“.

In Europa gab es seit langem eine gegenläufige Tendenz. Während das Europäische Parlament eine insgesamt großzügigere Haltung der Mitgliedsstaaten gegenüber Asylsuchenden fordert, geschieht in den Verhandlungen und Abmachungen der Mitglieder der Europäischen Union genau das Gegenteil. Seit Mitte der 80er Jahre taucht vermehrt das Argument der Notwendigkeit einer „europäischen Harmonisierung“ in der bundesdeutschen Asyldiskussion auf. Dabei steht eine Abwehrhaltung und Rechtsverschlechterung im Vordergrund.

So wird immer wieder die Befürchtung geäußert, die Bundesrepublik werde nach Aufhebung der Binnengrenzkontrollen bei geltender Rechts- und Verfassungslage zum „Reserve-Asylland“ Europas. Wer anderswo abgelehnt worden sei, käme dann einfach in die Bundesrepublik, um hier ein neues Asylbegehren vorzubringen.

Abwehr steckt auch hinter dem Argument, das in der Bundesrepublik grundgesetzlich gewährte Asylrecht sei ein Hemmschuh für die angestrebte Harmonisierung in Europa. Die europäischen Partnerstaaten würden es nicht hinnehmen, daß die Bundesrepublik mit ihrem „liberalsten Asylrecht aller EG-Staaten“ zum Einfallstor für unkontrollierte Einwanderungsbewegungen würde.

Seit dem 1.Juli 1993 ist das neue Asylrecht in Kraft. Dazu wurden mit einer Zweidrittelmehrheit des Bundestages die Verfassung geändert und mit einfacher Mehrheit Begleitgesetze verabschiedet. Hierbei handelt es sich um die Novellierung des Ausländer- und Asylverfahrensgesetzes und um die Schaffung eines neuen Gesetzes, das die sozialen Leistungen für Asylbewerber regelt und am 1.November 1993 in Kraft getreten ist.

Die Einschränkung des Grundrechts auf Asyl durch den neuen Artikel 16a stellt eine weitgehende Aufkündigung des Status eines Flüchtlings als Rechtssubjekt dar. Flüchtlinge werden künftig wieder stärker Objekte des Staates. Der Staat will der Tendenz nach in eigener Machtvollkommenheit darüber entscheiden, welche und wieviele Flüchtlinge er aufnimmt und wie er sie behandelt. Die wichtigste und einschneidendste Änderung ist neben allen verfahrensrechtlichen Einschränkungen die der Einführung der sogenannten „sicheren Drittstaaten“. Diese Änderung und gerade auch die besonders ausgebaute Grenzüberwachung an der Oder-Neiße-Linie haben zu einem drastischen Rückgang der Asylbewerberzahlen um mehr als zwei Drittel geführt.

Art. 16 a II schließt aus dem Wortlaut nach erhaltenen Grundrechtsschutz des Art. 16 a I alle Flüchtlinge aus, die auf dem Landwege über ein Nachbarland einreisen. Sie werden zu „sicheren Drittländern“ erklärt, in denen ein politischer Flüchtling per definitionem ausreichenden Schutz genießt. Reguläre Chancen auf ein Verfahren hat nur noch, wer über See oder auf dem Luftweg in die Bundesrepublik kommt oder im Rahmen des Schengener-Zusatzabkommens unter die Zuständigkeit der Bundesrepublik fällt. Dabei darf er den Boden eines sicheren Drittlandes nicht berührt haben. Sogenannte sichere Drittstaaten sind alle EU-Staaten, die skandinavischen Länder, Österreich, die Schweiz, Polen und die Tschechische Republik.

„Der Verfassung gemäß“

Das Bundesverfassungsgericht hat am 14. Mai 1996 seine lange erwarteten Grundsatzurteile zum neuen Asylrecht verkündet und sieht „durch die Reform (!) des Asylrechts im Jahre 1993 in Art. 16a Abs. 1 GG die Garantie eines Grundrechts auf Asyl für politisch Verfolgte aufrechterhalten und gleichzeitig mit Art. 16a Abs. 5 GG eine Grundlage geschaffen, um durch völkerrechtliche Vereinbarungen eine europäische Gesamtregelung der Schutzgewährung für Flüchtlinge mit dem Ziel einer Lastenverteilung zwischen den beteiligten Staaten zu erreichen“.

Der Zweite Senat stellte des Weiteren fest, daß die Neuregelung des Grundrechts auf Asyl sich in den einer Änderung der Verfassung gezogenen Grenzen der Unabänderlichkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG halte. Innerhalb dieser Grenzen stünden auch Grundrechte zur Disposition des verfassungsändernden Gesetzgebers, der dem Bundesverfassungsgericht den Maßstab vorgebe. Nach der Verfassung gehöre das Asylgrundrecht nicht zum Gewährungsinhalt des Art. 1 Abs. 1 GG (Achtung und Schutz der Menschenwürde).

Das Bundesverfassungsgericht vertritt die Auffassung, daß der verfassungsändernde Gesetzgeber nicht gehindert ist, das Asylgrundrecht als solches aufzuheben. Daraus ergibt sich für das Gericht ohne weiteres, daß die Regelungen des Art. 16a GG den persönlichen Geltungsbereich des Grundrechts zurücknehmen, den verfahrensbezogenen Gewährleistungsinhalt beschränken und die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 umgestalten und daß sich dies innerhalb der Grenzen einer zulässigen Verfassungsänderung hält.

Wichtig ist unter unserer Fragestellung, daß das Bundesverfassungsgericht in wünschenswerter Klarheit die deutlichen und gravierenden Rechtsverschlechterungen benennt, die hinsichtlich des Grundrechts auf Asyl durch das neue Asylrecht eingetreten sind. Sie bedeuten nicht nur verfassungsrechtlich einen kaum zu überbietenden Einschnitt auf nationaler Ebene, sondern auch ein deutliches, aber nicht reflektiertes Ausscheren aus dem Bemühen, Menschenrechte als unabänderlich in den nationalstaatlichen Verfassungen zu verankern. Für das Bundesverfassungsgericht ebenso wie für den Bundestag hat das politische Ziel einer innereuropäischen Lastenverteilung im Vordergrund gestanden, wenn es darum ging, die Rechtsverschlechterungen zu legitimieren. Der Rechtsexperte Victor Pfaff hat es in einer Stellungnahme zu den Asyl-Grundsatzurteilen des Bundesverfassungsgericht vom 14.5.1996 so formuliert:

„Der Gesetzgeber hat das Asylrecht und die Flüchtlingsaufnahme von Rechts wegen so gut wie beseitigt. Er will tabula rasa machen und ist zur Flüchtlingsaufnahme erst im Rahmen einer gesamteuropäischen Regelung und Lastenverteilung bereit; inzwischen darf auf den Einzelfall keine Rücksicht genommen werden. Die Last, Flüchtlinge aufzunehmen, wird solange abgewälzt, bis sie planmäßig verteilt werden kann“.

Vielleicht ist es noch weit schlimmer, daß es nämlich darum geht, die Lasten, die aus dem Menschenrecht auf Asyl erwachsen, für alle europäischen Aufnahmeländer zu minimieren. Die berechtigte Frage einer innereuropäischen Verteilung oder Quotierung aufzunehmender Flüchtlinge, kann aber kein ausreichender Grund sein, in die Substanz des Asylrechts einzugreifen. Diese Form der Entlastung führt nur dazu, daß die Belastung für die Flüchtlinge, die keinen ausreichenden Asylschutz mehr finden unerträglich erhöht wird. Das hat dann kaum noch etwas mit einer menschenrechtlichen Denk- und Handlungsweise zu tun, für die es nach wie vor darum gehen müßte, Schutz auch und gerade unter veränderten Rahmenbedingungen zu garantieren.

Entrechtung im Umfeld

Im Schatten der asylpolitischen Diskussion ist am 26. Mai 1993 als eines der Begleitgesetze das sogenannte Asylbewerberleistungsgesetz hat verabschiedet worden. Es dürfte in seinem menschenrechltichen Kontext völlig unterbewertet worden sein, zumal die dort getroffenen Regelungen verfassungsrechtlich gesehen in die Zuständigkeit des einfachen Gesetzgebers fallen und sie auf den ersten Blick kein menschenrechtliches Tabu verletzen. Während bisher die Leistungen der Sozialhilfe für die Asylbewerber durch das Bundessozialhilfegesetz (BSHG) geregelt waren, wird nun für diesen Personenkreis ein eigenes Gesetz geschaffen. Dabei ist eine deutliche Absenkung der bisherigen Leistungen für Asylbewerber vorgesehen, die im Regelfall als Sachleistungen zu erbringen sind.

Das BSHG ist seinerzeit geschaffen worden, um allen Menschen, die in der Bundesrepublik leben, die Führung eines Lebens zu ermöglichen, das der Würde des Menschen entspricht. Die Sozialhilfe ist eine staatliche Leistung, auf die Menschen in Not einen Anspruch haben, die sich nicht selbst aus eigener Kraft und eigenen Mitteln helfen können. Artikel 1 des Grundgesetzes verpflichtet den Staat zur Wahrung und zum Schutz der Menschenwürde. Der Standard des Menschenwürdigen darf nicht unterschritten werden.

Im Nationalsozialismus wurde der gerade auch in der Weimarer Demokratie universalistisch verstandene Sozialbürger durch den Volksgenossen ersetzt. Ihm entsprach eine Umpolung des Leistungssystems vom Bürger zum „Volksgenossen“. Diesem stand der „Gemeinschaftsfremde“ gegenüber, der aus den sozialen Leistungen ausgegrenzt wurde.

Das Nachkriegs-Deutschland hat sich mit seiner Verfassung und Sozialgesetzgebung von diesen Tendenzen eindeutig abgesetzt und an die bedeutsame sozialpolitische Entwicklung v o r Hitler angeknüpft. Das jetzige Asylbewerberleistungsgesetz verläßt diesen Weg, indem es eine bestimmte Gruppe aus der allgemeinen sozialrechtlichen Versorgung ausgrenzt und zwar zum Zwecke der Abschreckung und der Kostenersparnis.

Hinter die Genfer Flüchtlingskonvention

Wenn es berechtigt war, den bisherigen Flüchtlingsschutz des Grundgesetzes als eine Fortentwicklung der Genfer Flüchtlingskonvention anzusehen, ist das neue Asylrecht einen großen Schritt zurückgegangen. Es ist sogar, wie Victor Pfaff im Rahmen seiner Analyse der Bundesverfassungsgerichtsurteile vom 14. Mai 1996 darlegt, hinter die Flüchtlingskonvention zurückgegangen.

Dabei geht es um die Qualität der Asylverfahren in dem „sicheren“ Drittstaat, in das ein Flüchtling, der dieses berührt hat, zurückgeschickt werden kann. Hier sieht Pfaff Standards unterschritten, die sich u. a. aus dem Beschluß Nummer 8 des Exekutivkomitees für das Programm des UNHCR aus dem Jahre 1977 ergeben. In diesem Beschluß ist festgelegt: Es sollte möglichst eine einzige zentrale Behörde für die Behandlung und Entscheidung in erster Instanz zuständig sein; Kontaktaufnahme mit einem Vertreter von UNHCR sollte ermöglicht werden; dem Antragsteller sollten die nötigen Hilfen zur Verfügung gestellt werden, inklusive Dienste eines sachkundigen Dolmetschers; es sollte eine Rekursmöglichkeit entweder bei einer Verwaltungsbehörde oder bei einem Gericht eingeräumt werden; es sollte ein vorläufiges Bleiberecht eingeräumt werden, es sei denn, der Antrag sei ,,eindeutig mißbräuchlich“. Die rund 40 Staaten – unter ihnen die Bundesrepublik- , die diesen Beschluß einstimmig gefaßt hatten, waren der Auffassung, daß das Non-Refoulement-Gebot, das Verbot der Zurückweisung eines Flüchtlings in seinen möglichen Verfolgerstaat, ein Minimum an Verfahrensgarantien erfordert. Das Bundesverfassungsgericht setzt sich darüber hinweg mit dem Hinweis, diese Beschlüsse seien völkerrechtlich nicht verbindlich (Seite 60 der UA). Es genüge ,,ein in irgendeiner Weise formalisiertes Verfahren“, in dem geprüft werde, ob die Abschiebung das Refoulement-Verbot verletze. Pfaff: „Nach Meinung des Gerichtes kann also der Mindeststandard unterschritten werden und doch gilt der Drittstaat als ein sicherer“.

Seine Bewertung im Hinblick auf die Genfer Flüchtlingskonvention lautet: „Der Gesetzgeber und ihm folgend das Bundesverfassungsgericht haben eine Regelung beschlossen bzw. bestätigt, die den Grundsatz des Refoulement-Verbotes, somit das Herzstück des völkervertraglichen Flüchtlingsschutzes durchbricht. Die Bundesrepublik Deutschland ist damit in bestimmter Hinsicht Vorreiter beim Ausstieg aus dem humanitären Völkervertragsrecht.“


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