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HERBERT LEUNINGER ::: ARCHIV ASYL 1999 :::

Asylrecht und Menschenrechte

veröffentlicht in: Gert Sommer, Jost Stellmacher & Ulrich Wagner (Hrsg.),
Menschenrechte und Frieden, Aktuelle Beiträge und Debatten, Marburg 1999, S. 201-217

Das Asylrecht gehört zum Kanon der Menschenrechte, und zwar gerade deswegen, weil deren Missachtung Menschen keine andere Wahl lässt, als aus ihrer Heimat zu flüchten. Die internationale Rechtsgemeinschaft musste deshalb eine Antwort darauf geben, wie sie mit Menschen verfahren will, die zur Wahrung ihrer Würde und zur Sicherung ihres Überlebens das eigene Staatsgebiet verlassen und in einem anderen Staat Zuflucht suchen. Wenn die Aufnahme von Flüchtlingen ein Akt der Respektierung der Menschenrechte darstellt, erhebt sich unmittelbar die Frage, wie ein Flüchtling, der von einem bestimmten Land aufgenommen wurde, über den gewährten Verfolgungsschutz hinaus menschenwürdig zu behandeln ist. Das Menschenrecht auf Asyl kann also nicht isoliert betrachtet werden und auch nicht isoliert umgesetzt werden. Es ist einzubetten in den gesamten menschenrechtlichen Schutz, der einem Individuum, gleich in welcher Lage, zusteht. Bei den Diskussionen über das, was einem Flüchtling im Aufnahmeland an Rechten zusteht, wird in besondere Weise deutlich, was die Menschenrechte überhaupt wert sind, und was zu ihrer Durchsetzung von den einzelnen Staaten oder überstaatlichen Zusammenschlüssen erwartet werden muss, ist doch der Flüchtling dadurch charakterisiert, dass er Rechtsansprüche an seinen Herkunftsstaat nicht mehr geltend machen kann oder will, und dass er andererseits nicht Bürger des Aufnahmelandes ist und daher die dort für einen Staatsangehörigen geltenden Rechte nicht in Anspruch nehmen kann. Er ist Ausländer ohne den Schutz seines Herkunftsstaates. Damit stehen bei der Aufnahme von Flüchtlingen die Menschenrechte in exemplarischer Form auf dem Prüfstand.

Das Menschenrecht auf Asyl hat eine doppelte Auswirkung. Es verpflichtet Staaten nicht nur zur Aufnahme von Flüchtlingen, sondern auch zu einer menschenwürdigen Behandlung. Die Pflichten des Staates, die damit verbunden sind, werden international, nicht zuletzt durch die eigens geschaffenen Überwachungsgremien der Vereinten Nationen, des Europarates und der Europäischen Union, immer sorgsamer und weitergehender formuliert. Die Menschenrechte entwickeln global eine eigene Dynamik. Sie bezieht sich auf die Art und Verbindlichkeit ihrer Umsetzung. Kritische Berichte der Inspekteure zwingen die einzelnen Staaten nicht nur zu Stellungnahmen und Eingeständnissen, sondern vor allem auch zu manchmal einschneidenden Verbesserungen der Rechtslage und Behandlung von Menschen.

Während die menschenrechtlichen Ansprüche quantitativ und qualitativ wachsen, haben wir es im Asylbereich mit einer gegenläufigen Entwicklung zu tun. So gibt es starke Tendenzen, die Rechtslage für Flüchtlinge national und international zu verschlechtern, indem die vorhandenen Rechtsinstrumente restriktiver ausgelegt werden. Da dies aber nicht als ausreichend erachtet wird, wurde gerade in der Europäischen Union die Praxis der Abschottung und der Verlagerung von Verantwortung kultiviert. Um den hohen Anforderungen der Menschenrechte bei der Aufnahme von Flüchtlingen quantitativ und qualitativ zu entgehen, werden Maßnahmen getroffen, die die Zuflucht von Menschen bereits an der Grenze verhindern. Dies geschieht durch eine weitgehende Illegalisierung des Grenzübertritts und durch die Verlagerung der Verantwortung für Flüchtlinge auf andere Staaten durch die „Drittstaatenregelung“.

Das Europäische Parlament als Kritiker der Union

Die Diskussion um Asyl und Menschenrechte ist in den letzten Jahren besonders intensiv in der Europäischen Union, oder genauer gesagt, im Europäischen Parlament geführt worden. Dieses hat mehrheitlich am 17.2.1998 eine „Entschließung zur Achtung der Menschenrechte in der Europäischen Union (1996)“ gefasst (Protokoll vom 17/02/98 vorläufige Ausgabe, A4-0034/98) und dabei der Migration im allgemeinen und dem Asyl im Besonderen ein eigenes Kapitel gewidmet. Es ist, um es bereits vorwegzunehmen, eine harsche Kritik an der Behandlung von Flüchtlingen in der Union und ihren Mitgliedsländern.

Grundlagen

Wie derartigen internationalen Dokumenten üblich, stehen am Anfang die Verweise auf die Rechtsgrundlagen und Beschlüsse, die auf internationaler bzw. auf europäischer Ebene gelten. Sie beziehen sich entweder direkt oder indirekt auch auf Flüchtlinge.

Naturgemäß an der Spitze rangiert die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, die in Art. 14 den Passus über das Asylrecht enthält: „Jeder Mensch hat das Recht, in anderen Ländern vor Verfolgung Asyl zu suchen und zu genießen“. Es folgen der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte sowie der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (19. Dezember 1966) und die dazugehörigen Protokolle, das Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung, das Übereinkommen der Vereinten Nationen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau, das Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte des Kindes, das Genfer Abkommen von 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und seine Protokolle sowie die Empfehlungen des UNHCR, das Übereinkommen über illegale Formen der Einwanderung und die Förderung der Chancengleichheit und der Gleichbehandlung von Wanderarbeitnehmern (Genf, 1975).

Danach wird verwiesen auf die Menschenrechte, die durch die Verfassungen der Mitgliedstaaten und durch die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) sowie die dazugehörigen Protokolle garantiert werden, auf das Europäische Übereinkommen zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe (1987), auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, den Vertrag über die Europäische Union – unter Hinweis auf das Gutachten 2/94 des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften vom 28. März 1996 zum Beitritt der Europäischen Gemeinschaft zur Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten und die Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer.

Grundsätze

Selbst hat sich das Europäische Parlament in vielen Entschließungen zu Menschenrechten auf eine zeitgemäße Interpretation festgelegt (1). Auf deren Hintergrund stellt das Parlament fest, dass die Achtung der Menschenrechte ein Grundprinzip ist, von dem es in den Mitgliedsstaaten keine Ausnahme geben darf, da es mit Hilfe demokratischer und pluralistischer politischer Systeme mit wirksamen parlamentarischen Institutionen und einer unabhängigen Justiz gewährleistet wird.

Es betont, dass die Menschenrechte unteilbar und interdependent sind und dass die wirtschaftlichen und sozialen Rechte in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte als Grundrechte anerkannt werden, die aus der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten erwachsen. Den Mitgliedstaaten wird ihre Verpflichtung verdeutlicht, die Rechte aller auf dem Gebiet der Europäischen Union ansässigen Personen ungeachtet der „Rasse, des Geschlechts, der Staatsangehörigkeit, der Religionszugehörigkeit, der sexuellen Neigung, des Alters oder einer Behinderung“ zu achten und zu schützen, Dabei sind die Menschenrechte natürliche Rechte eines jeden einzelnen und damit an keinerlei Pflichten oder Vorleistungen gebunden .

Das Parlament, dass sich in seiner Entschließung auf den Menschenrechtsbericht aus 1966 bezieht, zeigt sich besorgt darüber, dass für das betreffende Jahr in einigen Mitgliedstaaten Erscheinungen zu verzeichnen gewesen wären, die in unterschiedlichem Ausmaß als Verstoß gegen die Achtung der Menschenrechte angesehen werden könnten.

Es hält es für seine Pflicht als demokratisch gewählte Gemeinschaftsinstitution, über die Verteidigung und Förderung der Grundrechte und Grundfreiheiten in der Europäischen Union zu wachen. Es will mit seiner Entschließung dazu beitragen, die uneingeschränkte Achtung der Menschenrechte in sämtlichen Mitgliedstaaten sicherzustellen; damit könne auch die Glaubwürdigkeit der Europäischen Union gestärkt werden, wenn sie in ihren Kooperationsabkommen mit Drittländern die Achtung der Menschenrechte einfordert. Es wird die Erwartung ausgesprochen, dass die Europäische Union der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten beitritt, die für die Mitgliedsstaaten des Europarates nicht aber für die Europäische Union als solche gilt.

In seiner umfangreichen Stellungnahme befasst sich das Europäische Parlament mit dem ganzen Spektrum der Menschenrechte. Dies schließt auch die wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechte ein. Ein Abschnitt widmet sich dem Rassismus und der Fremdenfeindlichkeit, genauer gesagt deren Bekämpfung. Weitere Schwerpunkte sind Gleichberechtigung und Nichtdiskriminierung, die Situation von Menschen in Haft, dann aber auch die klassischen Menschenrechte wie Informations-, Meinungs- und Schaffensfreiheit, die politischen Rechte und nicht zuletzt die individuellen Freiheiten.

Kritik am Einwanderungs- und Asylrecht

In dieser Bandbreite der Menschenrechte werden „Einwanderung und Asylrecht“ im ersten Abschnitt behandelt, was sicher auch als eine Prioritätensetzung aufgefasst werden kann. Das Europäische Parlament „bedauert“ – in der Sprache der Diplomatie ein Ausdruck für scharfe Kritik – den ausschließlich repressiven Ansatz zahlreicher Empfehlungen, Erklärungen und Entschließungen, die auf Gemeinschaftsebene angenommen wurden oder derzeit in Ausarbeitung sind, insbesondere was die Einwanderung, das Asylrecht, die Familienzusammenführung und den Begriff „Flüchtling“ anbetrifft. Sie zeichneten sich durch einen ausgesprochenen Abwehrcharakter und die Tendenz aus, bestehende (internationale) Standards zu unterlaufen und neue Standards auf möglichst niedrigem Niveau anzusiedeln. Das gilt für den ganzen Bereich der Migration und in besonderem Maße für den Flüchtlingsschutz.

Durch die restriktiven Maßnahmen geraten immer mehr Menschen in einen Zustand der Rechtlosigkeit. Das fehlende oder nicht mehr bestehende Aufenthaltsrecht bedeutet auch bei abgelehnten Asylbewerbern, dass ihr Aufenthalt nicht mehr als rechtmäßig angesehen wird. Man nennt diese nach Hunderttausenden zählende Gruppe „Illegale“, eine Sachlage, die unter menschenrechtlichen Voraussetzungen nicht hingenommen werden kann. In manchen Ländern wie Spanien, Italien und Frankreich hat es aus diesem Grund sogenannte Legalisierungskampagnen gegeben, also Bemühungen, nach bestimmten Kriterien wenigstens einen Teil der „Illegalen“ mit einem Aufenthaltsrecht auszustatten. Das Europäische Parlament fordert alle Mitgliedstaaten auf, diesem Beispiel zu folgen und sich darum zu bemühen, den aufenthaltsrechtlichen Status der sich illegal auf ihrem Gebiet lebenden Personen im Einklang mit den Menschenrechten und den internationalen Übereinkommen zu legalisieren.

Für Flüchtlinge ebenso wie für Arbeitsmigranten ist das Zusammenleben mit der Familie ein zentrales Anliegen, dessen Verwirklichung allerdings viele rechtliche Hindernisse im Wege stehen. Hier soll die uneingeschränkte Anerkennung des Rechts, in einer Familie zu leben, gelten. Es würde bedeuten, dass alle in einem Mitgliedstaat ansässigen bzw. beschäftigten Personen die Möglichkeit haben müssen, das Recht auf Familienzusammenführung in Anspruch zu nehmen.

Besondere Aufmerksamkeit wird von den Mitgliedstaaten für die minderjährigen Asylbewerber verlangt. Sie müssten ein Asylverfahren durchlaufen, das oft nicht auf ihr Alter und ihre besondere Lage Rücksicht nimmt.

In der Europäische Union setzt es sich immer mehr durch, dass Asylbewerber während ihres Verfahrens oder, wenn sie abgelehnt wurden und abgeschoben werden sollen, zu inhaftieren. Das Europäische Parlament stellt hierzu fest, dass die Gründe für die Inhaftierung von Asylbewerbern häufig nicht den international festgelegten Maßstäben entsprechen. Es kritisiert die Bedingungen, unter denen Asylbewerber in den Wartebereichen der Flughäfen und in sogenannter Abschiebehaft festgehalten werden. Der Ausschuss für Grundfreiheiten und innere Angelegenheiten wird beauftragt, einen eigenständigen Bericht über diese Frage auszuarbeiten und dazu auch Besuche vor Ort durchzuführen. Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, unverzügliche Verbesserungen, was die hygienischen Bedingungen, die Ernährung und die Achtung der Menschenwürde betrifft, vorzunehmen.

Asylbewerberinnen und Einwanderinnen sollen unabhängig von ihrem Status als Ehefrau ein eigenständiger Rechtsanspruch gewährt werden.

Die innere Freizügigkeit in der Europäische Union hat zu stärkeren Sicherungsmaßnahmen an den Außengrenzen der Gemeinschaft geführt. Die Ausweitung der Visumspflicht – mittlerweile stehen mehr als 130 Länder auf einer gemeinsamen Liste, vor allem Länder, aus denen möglicherweise Flüchtlinge kommen könnten, macht es Flüchtlingen fast unmöglich, legal nach Westeuropa zu gelangen. Hinzu kommt, dass Transportunternehmen, das betrifft vor allem Fluggesellschaften, drastisch bestraft werden, wenn sie Passagiere ohne oder mit unzulänglichen Reisedokumenten befördern. Die gegen Beförderungsunternehmen verhängten Strafen und die Visaauflagen für Asylbewerber stellen für das Europäische Parlament unvertretbare Hindernisse für den Zugang zum Asylverfahren dar. Es will zumindest erreichen, dass keine neuen Beschränkungen für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern eingeführt werden und es verlangt Garantien, die die Achtung der Menschenrechte und eine faire Behandlung von Asylbewerbern sicherstellen.

Alle Staaten der Europäische Union sind Unterzeichner der Genfer Flüchtlingskonvention, die in der Gefahr steht, in ihrer menschenrechtlichen Substanz durch einengende Interpretationen ausgehöhlt zu werden. Hiergegen wendet sich das Europäische Parlament mit der Forderung nach einer uneingeschränkten Anwendung der Konvention nach den Grundsätzen, wie sie vom Exekutivausschuss des Hochkommissariats für Flüchtlinge ausgearbeitet wurden.

Zu den Maßnahmen, die es Flüchtlingen erheblich erschweren, einen Asylantrag zu stellen, gehört die Einführung des Konzepts der „sicheren Drittländer“. Flüchtlinge, die, wie etwa im Falle der Bundesrepublik Deutschland, durch eines der Nachbarländer einreisen wollen, um hier einen Asylantrag zu stellen, haben keinen Anspruch auf Asyl in Deutschland und werden an der Grenze zurückgewiesen. Zuständig für das Asylverfahren ist das Durchreiseland. Das Europäische Parlament befürchtet, dass hiermit ein Asylbewerber nicht immer den nötigen Asylschutz erhält, da er in ein Land abgeschoben werden kann, in dem er Opfer von Menschenrechtsverletzungen wurde bzw. werden könnte.

Kritisiert wird die bei den Ländern festzustellende Tendenz, anstelle der Zuerkennung eines wirklichen Flüchtlingsstatus nach der Genfer Flüchtlingskonvention nur einen unsicheren und zeitlich befristeten Schutz in sehr unterschiedlichen Formen zu gewähren. Nicht einverstanden ist das Europäische Parlament auch mit einer Entschließung des Rates über die harmonisierte Anwendung der Definition des Begriffes „Flüchtling“, wobei jene Personen ausgeschlossen werden, die Opfer sexueller Gewalt geworden sind. Nicht in den Genuss der Konvention kommen bedenklicherweise auch Personen, die in ihrem Land zwar verfolgt werden, deren Verfolgung aber nicht von den staatlichen Organen, sondern von Dritten wie Bürgerkriegsparteien oder verfeindeten Ethnien ausgeht.

Eine zu enge Auslegung der Genfer Flüchtlingskonvention schließt auch die Opfer vom Asylverfahren aus, deren Verfolgung sich aus Situationen allgemeiner interner Gewalt ergibt. Das Europäische Parlament setzt sich dafür ein, dass auch sie einen Asylantrag stellen können.

Die Ausweisung Tausender Illegaler, vor allem auch von abgewiesenen Asylbewerbern, stellt eine schwere Belastung für die Menschenrechte dar. Dabei kommt es auch zu Ausweisungen ganzer Gruppen. Diese Art Massenausweisungen werden nach der Europäischen Menschenrechtskonvention als unzulässig gewertet. Oft werden den Menschen, die abgeschoben werden sollen, Betäubungsmittel verabreicht, wenn sie sich gegen die Abschiebung wehren. Das Europäische Parlament verurteilt dieses Vorgehen vor allem auch dann, wenn sich die Maßnahmen unter Ausschluss der Öffentlichkeit vollziehen. Auch dürfe es nicht wieder vorkommen, dass ein Teil der Betroffenen in ihr Herkunftsland abgeschoben wird, obwohl dort Krieg herrscht.

Fast alle EU-Staaten sind auch Mitglieder des Schengen-Verbundes. Das Schengener Abkommen führt durch Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen zu einem freizügigen Personenverkehr. Gleichzeitige werden die Kontrollen und Einreisebedingungen an den Außengrenzen verstärkt. Das Europäische Parlament verweist in diesem Zusammenhang auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte bezüglich Artikel 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), wonach auch illegal eingereiste Einwanderer und Flüchtlinge nicht in einen Staat zurückgeschoben werden dürfen, in dem ihnen Folter oder eine andere unmenschliche oder erniedrigende Behandlung droht bzw. die begründete Annahme besteht, dass die Zurückgeschobenen einer solchen Behandlung ausgesetzt werden. Das würde auch bedeuten, dass mit diesen Staaten keine Rücknahmeabkommen abgeschlossen werden dürfen, mit denen sich Staaten gegenseitig zur Rücknahme ihrer Staatsangehörigen verpflichten.

Die hier auszugsweise wiedergegebenen Forderungen und Vorstellungen des Europäischen Parlaments zeigen eine umfassende Sicht der Menschenrechte und würden bei ihrer Berücksichtigung in der Europäischen Union zu einer deutlich verbesserten Lage für Flüchtlinge führen. Vor allem würden die Möglichkeiten, überhaupt legal in ein Land der Europäischen Union zu gelangen, und auch die Chancen, als Flüchtling anerkannt zu werden, eher einer humanen Flüchtlingspolitik, die nicht in erster Linie auf Abschottung setzt, entsprechen.

Die Kritik des Europarates

Das Komitee zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe

Gemäß Art. 1 der europäischen Konvention zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe (1987) gibt es das Europäische Komitee zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe (engl. Abkürzung: CPT). Es ist eine Einrichtung des Europarates. Seine Aufgabe ist es, durch Inspektionen die Behandlung von Personen zu überprüfen, die ihrer Freiheit beraubt sind. Wo erforderlich soll es dafür sorgen, dass Menschen vor Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe geschützt werden. Die Regierungen müssen den Inspektoren den ungehinderten Zugang zu allen Einrichtungen erlauben und ihnen die gewünschten Informationen geben. Die Berichte werden den Regierungen übermittelt, die zu den einzelnen Punkten Stellung nehmen und im Kritikfalle für Abhilfe sorgen müssen. Bei der nächsten Inspektion wird dann geprüft, ob die geforderten und zugesagten Verbesserungen verwirklicht wurden.

Der 7. Allgemeine Bericht über die Aktivitäten des Komitees in der Zeit vom 1. Januar bis 31. Dezember 1996 (CPT/Inf (97) 10 [EN], Straßburg, 1997) befasst sich mit Ausländern, die im Rahmen des jeweiligen Ausländerrechts inhaftiert wurden. Es sind u.a. Personen, denen die Einreise verweigert wurde oder die illegal eingereist sind und später von den Behörden entdeckt wurden. Außerdem geht es um Personen, deren Aufenthaltserlaubnis abgelaufen ist, und um Asylbewerber, deren Inhaftierung behördlicherseits als notwendig erachtet wurde. Der Bericht nennt all diese Gruppen „Einwanderungshäftlinge“.

Die Inhaftierung von Ausländern und Flüchtlingen

Bei Personen, es handelt sich vorwiegend um Asylbewerber, die über einen Flughafen einreisen und im Transitbereich festgehalten werden, kann es sich dem Komitee gemäß durchaus um eine Freiheitsberaubung nach Art. 5 (1) der Europäischen Menschenrechtskonvention handeln. Dabei wird auf eine Entscheidung des Europäischen Menschenrechtsgerichtshofes verwiesen, dass „die bloße Tatsache, dass Asylbewerber jederzeit das Land, in dem sie einen Asylantrag stellen wollen, freiwillig wieder verlassen können, eine Freiheitsbeschränkung nicht ausschließen kann…“ und dass „die Sistierung von Asylbewerbern im Transitbereich“, wie die von vier Asylbewerbern im Transitbereich des Flughafens Paris-Orly für 20 Tage, praktisch einer Freiheitsberaubung gleichkam.

In manchen Ländern werden die „Einwanderungshäftlinge“ bisweilen für Wochen und Monate in Polizeigewahrsam genommen und nur unzulänglich versorgt. Sie können nichts unternehmen und müssen die Zelle gelegentlich mit Kriminellen teilen. Das gilt als unhaltbar.

Gelegentlich wurden „Einwanderungshäftlinge“ auch in regulären Gefängnissen angetroffen. Das Komitee sieht aber ein Gefängnis vom Wesen her nicht als den geeigneten Ort für Menschen an, die weder verurteilt wurden, noch eines kriminellen Vergehens verdächtigt werden.

Sollte es nach dem Ausländerrecht unbedingt erforderlich sein, Personen für längere Zeit zu inhaftieren, sollten hierfür eigene Einrichtungen geschaffen werden. (In Deutschland gibt es die speziellen Abschiebungshaftanstalten.) Dort solle hinlänglich ausgebildetes Personal eingesetzt werden. Die besonderen Zentren sollten angemessen ausgestattet, sauber und in einem guten Zustand sein. Der Raumbedarf sollte der Zahl entsprechend ausreichend sein. Die Außengestaltung sollte jeden Eindruck vermeiden, es handele sich um ein Gefängnis. Tagesräume mit Spiel- und Erholungseinrichtungen, Radio/Fernsehen, Zeitungen und Zeitschriften sollten zur Verfügung stehen. Auch müsste ein täglicher Aufenthalt im Freien ermöglicht werden.

Angesichts der Problematik sollte in solchen Zentren eine besonders ausgebildete Leitung eingesetzt werden, die sich auf Personalführung versteht, mit unterschiedlichen Kulturkreisen vertraut ist und sich in der Lage sieht, entstehende Stresssituationen zu erkennen und entsprechend zu reagieren.

Einwanderungshäftlinge sollten von Beginn ihrer Inhaftierung an die Möglichkeit haben, eine Person ihrer Wahl zu informieren und Anwälte oder Ärzte zu konsultieren. Sie sollten unverzüglich über alle ihnen zustehende Rechte und das Verfahren in einer ihnen verständlichen Sprache informiert werden.

Bei der ärztlichen Versorgung sollte besondere Rücksicht auf die körperliche und seelische Verfassung von Asylbewerbern genommen werden, von denen manche in ihrer Heimat gefoltert oder misshandelt wurden.

Allgemein gesehen sollten Einwanderungshäftlinge während ihres Gewahrsams berechtigt sein, Außenkontakte zu pflegen, ein Telefon zu benutzen und Besuche von Verwandten und Vertretern von Organisationen zu empfangen.

Von besonderem Interesse ist es für das Komitee, dass niemand in ein Land zurückgeschickt wird, wo mit großer Wahrscheinlichkeit die Gefahr besteht, dass der Betreffende Folter oder Misshandlungen zu erwarten hat.

Im Sinne seiner präventiven Aufgabe richtet das Komitee seine Aufmerksamkeit auf die Frage, ob die jeweiligen Entscheidungsprozesse als solche genügend Garantien dafür enthalten, dass Personen in Länder abgeschoben werden, in denen ihnen Folter oder Misshandlung drohen. Das würde nicht zuletzt objektive und unabhängige Informationen über die Menschenrechtslage in anderen Ländern voraussetzen.

Sehr beunruhigt zeigt sich das Komitee über Berichte aus einigen Ländern über Zwangsmaßnahmen, die im Rahmen von Abschiebungen von Einwanderungshäftlingen angewendet werden. Entsprechende Berichte enthielten Angaben über Schläge, Fesselung und Knebelung und die Verabreichung von Beruhigungsmitteln gegen den Willen der betroffenen Personen. Wo auf Gewalt nicht verzichtet werden kann, darf sie aber nur unter Wahrung der Verhältnismäßigkeit eingesetzt werden. Nicht hinnehmbar bei Menschen, die abgeschoben werden sollen, sind aber Übergriffe, um sie zum Einsteigen in ein Transportmittel zu bewegen oder sie wegen ihrer Weigerung zu bestrafen. Das Komitee betont, dass eine Knebelung eine höchst gefährliche Maßnahme darstellt. Die Verabreichung irgendwelcher Mittel an Menschen, die abgeschoben werden, bedarf der Entscheidung eines Arztes, die mit dem ärztlichen Ethos übereinstimmt.

Die Bundesrepublik im Rückwärtsgang

Das Grundgesetz

„Politisch Verfolgte genießen Asylrecht“, so lautete lapidar Artikel 16, Absatz 2, Satz 2 Grundgesetz und räumte damit dem staatlichen Schutz des Flüchtlings Verfassungsrang ein, und zwar im Sinne eines individuellen, gerichtlich einklagbaren Grundrechts. Damit wurde Art. 14 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte in die Verfassung aufgenommen. Man kann ohne Übertreibung, erst recht ohne nationale Überheblichkeit sagen, die Bundesrepublik habe damals mit diesem Artikel über alle geltenden Menschenrechtskonventionen hinaus einen neuen Standard gesetzt, indem sie einzelne Menschen, ohne kategoriale Unterschiede zu machen, nicht nur als Flüchtlinge aufnimmt und schützt, sondern ihre Aufnahme zu einem Recht ausgestaltet, das mit allen Rechtsweggarantien, die ein heutiger Rechtsstaat seinen Bürgern gewährt, versehen ist.

Seit dem 1. Juli 1993 ist das neue Asylrecht in Kraft. Dazu wurden mit einer Zweidrittelmehrheit des Bundestages die Verfassung geändert und mit einfacher Mehrheit Begleitgesetze verabschiedet. Hierbei handelt es sich um die Novellierung des Ausländer- und Asylverfahrensgesetzes und um die Schaffung eines neuen Gesetzes, das die sozialen Leistungen für Asylbewerber regelt und am 1. November 1993 in Kraft getreten ist.

Die Einschränkung des Grundrechts auf Asyl durch den neuen Artikel 16a stellt eine weitgehende Aufkündigung des Status eines Flüchtlings als Rechtssubjekt dar. Flüchtlinge werden künftig wieder stärker Objekte des Staates. Der Staat will der Tendenz nach in eigener Machtvollkommenheit darüber entscheiden, welche und wieviele Flüchtlinge er aufnimmt und wie er sie behandelt. Die wichtigste und einschneidendste Änderung ist neben allen verfahrensrechtlichen Einschränkungen die der Einführung der sogenannten „sicheren Drittstaaten“. Diese Änderung und gerade auch die besonders ausgebaute Grenzüberwachung an der Oder-Neiße-Linie haben zu einem drastischen Rückgang der Asylbewerberzahlen um mehr als zwei Drittel geführt.

Art. 16a II schließt aus dem Wortlaut nach erhaltenen Grundrechtsschutz des Art. 16a I alle Flüchtlinge aus, die auf dem Landwege über ein Nachbarland einreisen. Sie werden zu „sicheren Drittländern“ erklärt, in denen ein politischer Flüchtling per definitionem ausreichenden Schutz genießt. Reguläre Chancen auf ein Verfahren hat nur noch, wer über See oder auf dem Luftweg in die Bundesrepublik kommt oder im Rahmen der Dubliner Konvention unter die Zuständigkeit der Bundesrepublik fällt. Dabei darf er den Boden eines sicheren Drittlandes nicht berührt haben. Sogenannte sichere Drittstaaten sind alle EU-Staaten, die&xnbsp; skandinavischen Länder, Österreich, die Schweiz, Polen und die Tschechische Republik.

Sozialhilfe

Im Schatten der asylpolitischen Diskussion ist am 26. Mai 1993 als eines der Begleitgesetze das sogenannte Asylbewerberleistungsgesetz verabschiedet worden. Es dürfte in seinem menschenrechtlichen Kontext völlig unterbewertet worden sein, zumal die dort getroffenen Regelungen verfassungsrechtlich gesehen in die Zuständigkeit des einfachen Gesetzgebers fallen und sie auf den ersten Blick kein menschenrechtliches Tabu verletzen. Während bisher die Leistungen der Sozialhilfe für die Asylbewerber durch das Bundessozialhilfegesetz (BSHG) geregelt waren, wird nun für diesen Personenkreis ein eigenes Gesetz geschaffen. Dabei ist eine deutliche Absenkung der bisherigen Leistungen für Asylbewerber vorgesehen, die im Regelfall als Sachleistungen zu erbringen sind.

Das BSHG ist seinerzeit geschaffen worden, um allen Menschen, die in der Bundesrepublik leben, die Führung eines Lebens zu ermöglichen, das der Würde des Menschen entspricht. Die Sozialhilfe ist eine staatliche Leistung, auf die Menschen in Not einen Anspruch haben, die sich nicht selbst aus eigener Kraft und eigenen Mitteln helfen können. Artikel 1 des Grundgesetzes verpflichtet den Staat zur Wahrung und zum Schutz der Menschenwürde. Der Standard des Menschenwürdigen darf nicht unterschritten werden.

Im Nationalsozialismus wurde der gerade auch in der Weimarer Demokratie universalistisch verstandene Sozialbürger durch den Volksgenossen ersetzt. Ihm entsprach eine Umpolung des Leistungssystems vom Bürger zum „Volksgenossen“. Diesem stand der „Gemeinschaftsfremde“ gegenüber, der aus den sozialen Leistungen ausgegrenzt wurde.

Das Nachkriegs-Deutschland hat sich mit seiner Verfassung und Sozialgesetzgebung von diesen Tendenzen eindeutig abgesetzt und an die bedeutsame sozialpolitische Entwicklung v o r Hitler angeknüpft. Das jetzige Asylbewerberleistungsgesetz verlässt diesen Weg, indem es eine bestimmte Gruppe aus der allgemeinen sozialrechtlichen Versorgung ausgrenzt und zwar zum Zwecke der Abschreckung und der Kostenersparnis.

Das Refoulement-Verbot der Genfer Flüchtlingskonvention

Die Bundesrepublik bleibt hinter dem internationalen Flüchtlingsrecht zurück. (vgl. hierzu: PRO ASYL Hrsg., Wer Menschenrechte vergisst, vergisst sich selbst, Mindestanforderungen an ein neues Asylrecht, Frankfurt/Main 1998, S. 8-11)

Mit der Drittstaatenregelung, wie sie im Asylverfahrensgesetz festgeschrieben ist, hat sich die Bundesrepublik Deutschland von der Einzelfallprüfung abgewandt und ist zur Pauschalierung des Asyl- und Menschenrechtsschutzes übergegangen. Demgegenüber setzt aber das in Artikel 33 der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) enthaltene Refoulement-Verbot (Verbot der Abschiebung eines Flüchtlings in seinen Verfolgerstaat) eine Einzelfallprüfung voraus. Dies ist die Auffassung des UN-Hochkommissariates für Flüchtlinge.

Der Flüchtlingsbegriff der Genfer Flüchtlingskonvention

In Deutschland hat sich eine Rechtsprechung durchgesetzt, die den Flüchtlingsbegriff der Genfer Flüchtlingskonvention verengt. Verfolgt sollen nur diejenigen sein, deren Verfolgung vom Staat ausgeht. Damit wird faktisch verhindert, dass die Genfer Flüchtlingskonvention ihre volle Schutzwirkung entfalten kann. Motoren dieser Entwicklung sind neben der Bundesregierung die höchstrichterliche Rechtsprechung, insbesondere die des Bundesverwaltungsgerichtes (BVerwG).

So hat das Bundesverwaltungsgericht in einem Grundsatzurteil vom 4. November 1997 entschieden, dass praktisch allen Flüchtlingen, die aus Kriegs- und Krisengebieten nach Deutschland fliehen, der asylrechtliche Schutz verweigert wird. Obwohl das Gericht im konkreten Fall zugestand, dass der Asylsuchende aus Afghanistan als hoher Funktionär des früheren kommunistischen Regimes inzwischen überall in Afghanistan mit lebensbedrohender Verfolgung rechnen müsse, verweigerte es ihm asylrechtlichen Schutz. Politische Verfolgung besteht nach dem Bundesverwaltungsgericht nur dann, wenn sie von einem Staat oder einer staatsähnlichen Gewalt ausgeht, deren Herrschaft stabil und dauerhaft ist. Diese Rechtsprechung ignoriert die Entstehungsgeschichte der Genfer Flüchtlingskonvention. Diese entstand mit dem Ziel, alle diejenigen Menschen zu schützen, die durch den Wegfall des zuvor gewährten staatlichen Schutzes schutzlos geworden sind – unabhängig davon, ob der Auslöser der Untergang des Herkunftsstaates oder eine Verfolgung durch staatliche Organe ist. Die Folge der verengenden Auslegung der GFK durch das Bundesverwaltungsgericht ist, dass Flüchtlingen die Status-Rechte der GFK vorenthalten werden (etwa Flüchtlingen aus Bosnien-Herzegowina, Afghanistan, Somalia). Vom UN-Hochkommissariat für Flüchtlinge ist in den vergangenen Jahren die entsprechende Beachtung der GFK immer wieder angemahnt worden.

Die Europäische Menschenrechtskonvention

Art. 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) verbietet es, jemanden der Folter oder einer unmenschlichen oder einer erniedrigenden Strafe oder Behandlung zu unterwerfen. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat entschieden, dass das Verbot des Art. 3 EMRK auch dann gilt, wenn eine Person in ein Land gebracht werden soll, in dem die Misshandlung von nichtstaatlicher Seite droht (EuGMR, Urteil vom 17.12. 1996 Nr. 71/ 1995/ 577/ 663 – Ahmed ./ . Österreich, InfAuslR 1997, S. 279 ff.). Dieser Rechtsprechung zu folgen, weigert sich das Bundesverwaltungsgericht in seiner Somalia-Entscheidung vom 15. April 1997. Zugrunde lag dieser Entscheidung der Fall eines somalischen Staatsangehörigen, der von den Truppen des Clanchefs Aidid verfolgt und inhaftiert wurde. Dem nach Deutschland Geflohenen wurde von den Verwaltungsgerichten nicht nur der Asylanspruch verweigert; man verweigerte ihm auch die Rechtsstellung nach § 51 Abs. 1 AuslG und den Abschiebungsschutz gemäß § 53 Abs. 4 AuslG, der sich auf den Schutz durch die Europäische Menschenrechtskonvention bezieht. Die Begründung: Als unmenschliche Behandlung seien gemäß Art. 3 EMRK grundsätzlich nur Misshandlungen durch staatliche Organe anzusehen (AZ.: BVerw G 9C 38. 96, Urteil vom 15.4. 1997).

Das Bundesverwaltungsgericht ist demnach der Auffassung, dass eine die Abschiebung verbietende unmenschliche oder erniedrigende Behandlung nach Art. 3 EMRK nur dann vorliegen soll, wenn „sie von einem Staat oder von einer staatsähnlichen Organisation herrührt“. Demgegenüber hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in seinem Urteil „Ahmed gegen Österreich“ vom 17. Dezember 1996 (Nr. 71/ 1995/ 577/ 663) festgestellt, dass „angesichts des absoluten Charakters von Art. 3 auch nicht … das Fehlen jeder staatlichen Gewalt in Somalia“ der Anwendbarkeit von Art. 3 EMRK entgegenstehe.

Die UN-Kinderrechtskonvention

Die Bundesrepublik Deutschland hat die UN-Konvention über die Rechte des Kindes am 5. April 1992 eingeschränkt ratifiziert. Die Vorbehalte beziehen sich auf das Asyl- und Ausländerrecht und dabei vornehmlich auf die Zugangsmöglichkeiten von unbegleiteten Flüchtlingskindern auf das Bundesgebiet. Das auch zur Beobachtung der Einhaltung der Konvention gebildete Komitee für die Rechte des Kindes in Genf hat der Bundesregierung in seinem Bericht vom 17. November 1995 (doc CRC/C/157 Add.43) nahegelegt, die bei der Ratifizierung der Konvention abgegebenen Erklärungen mit dem Ziel einer möglichen Rücknahme zu überprüfen.

In der Analyse der Konvention wird immer wieder betont, sie stelle in der internationalen Rechtsgemeinschaft einen deutlichen Fortschritt dar. Einmal werden die allgemeinen Menschenrechte auf die besondere Situation von Kindern übertragen, zum anderen werden spezielle Rechte der Kinder herausgestellt, die sich vor allem daraus ergeben, dass diese besonders schutzbedürftig sind. Entscheidend ist aber die Sicht des Kindes als eines eigenständigen Rechtssubjektes. Diese Sicht überschreitet die in der Bundesrepublik fürsorgliche und stellvertretende Wahrnehmung der Rechtsanliegen von Kindern.

Wenn die Kinderrechtskonvention wirklich ernst genommen wird, würde dies rechtliche Auswirkungen bis in das Grundgesetz hinein haben. Das Kind müsste als Grundrechtsträger gesehen werden, das mit einer eigenen Menschenwürde und einem eigenen Recht auch auf Selbstvertretung ausgestattet wäre.

In einem Offenen Brief vom 5. April 1997 hat die Bundesweite Arbeitsgemeinschaft für Flüchtlinge PRO ASYL zum 5. Jahrestag der Ratifizierung der UN-Kinderrechtskonvention durch die Bundesregierung an die Vorsitzenden und Fraktionsvorsitzenden aller im Bundestag vertretenen Parteien appelliert, „Flüchtlingskindern den ihnen völkerrechtlich zustehenden Schutz und notwendige Hilfen nicht länger zu verweigern“  (Presseerklärung, Frankfurt/Main, 1997).

Das deutsche Ausländer- und Asylrecht befinde sich fünf Jahre nach Ratifizierung der Konvention noch immer nicht im Einklang mit den Völkerrechtsnormen für Flüchtlingskinder. Dies führe dazu, dass viele der durch Flucht, Menschenrechtsverletzungen und Kriege schwer traumatisierten Kinder keine ausreichenden Hilfen in Deutschland erhielten.

Zur Umsetzung der Bestimmungen der Kinderrechtskonvention für Flüchtlingskinder in Deutschland erhebt PRO ASYL acht Forderungen:

  • Kinderschutz im Sinne der Konvention (Art. 1) ist auch in Deutschland bis zum Alter von 18 Jahren zu gewähren (zur Zeit werden Kinder zwischen 16 und 18 Jahren asylverfahrensrechtlich wie Erwachsene behandelt);
  • unbegleitete minderjährige Flüchtlingskinder sind aus der „Drittstaatenregelung“ und der Flughafenregelung zu nehmen. (Die Flughafenregelung ist ein verkürztes Asylverfahren, das oft in Verbindung mit einer Internierung auf dem Flughafen durchgeführt wird).
  • den besonderen Schutzbedürfnissen aller neu eingereisten unbegleiteten Minderjährigen ist durch ein besonderes („Clearing“-) Verfahren Rechnung zu tragen (hier soll unter kindgerechten Bedingungen, mit der notwendigen Zeit, Zuwendung und Sorgfalt das persönliche Schicksal und die Perspektive des Flüchtlingskindes umfassend abgeklärt werden);
  • eine kindgerechte Unterbringung, Betreuung und Förderung für alle unbegleiteten minderjährigen Flüchtlinge (dies ist in den zentralen Aufnahmeeinrichtungen und Gemeinschaftsunterkünften nicht gewährleistet);
  • ein kompetenter Vormund ist für alle Kinderflüchtlinge im Alter von bis zu 18 Jahren nach der Einreise unverzüglich zu bestellen;
  • für unbegleitete Flüchtlingskinder, die seit mindestens 2 Jahren in Deutschland leben, ist eine besondere Regelung zu schaffen, die trotz Ablehnung des Asylgesuchs zu einem Aufenthaltsrecht führt;
  • unbegleitete minderjährige Flüchtlinge dürfen niemals inhaftiert werden;
  • die seitens der Bundesrepublik Deutschland bei der Ratifizierung der UN-Kinderrechtskonvention abgegebenen (einschränkenden) Erklärungen müssen zurückgenommen werden.

Diese Forderungen entsprechen denen, die in der National Coalition für die Umsetzung der UN-Kinderrechtskonvention in Deutschland zusammengeschlossenen Verbänden – darunter allen bekannten Wohlfahrts-, Menschenrechts- und Kinderschutzorganisationen erhoben haben. (vgl. Vorschläge und Positionen der National Coalition zu „Unbegleitete minderjährige Flüchtlinge in der Bundesrepublik Deutschland – Verpflichtungen aus der UN-Kinderrechtskonvention“, Bonn, 1997).

Die National Coalition bekräftigt darin außerdem ihre Position von 1995, dass die Bundesrepublik mit ihren Vorbehalten im klaren Widerspruch zu den Anliegen der Kinderrechtskonvention stehe.


Literaturhinweise:

  • Heinhold, Hubert, „Abschiebungshaft in Deutschland“, Frankfurt 1997
  • Leuthardt, Beat, „Europas neuer Pförtner – Litauen im Schatten des deutschen Asylrechts“, Frankfurt 1997
  • Heinhold, Hubert, „Recht für Flüchtlinge – Ein Leitfaden durch das Asyl- und Ausländerrecht für die Praxis“, Frankfurt 1997
  • PRO ASYL (Hrsg.), „Mindestanforderungen an ein neues Asylrecht“, (Materialheft), Frankfurt 1998
  • Wurzbacher, Steffen, „Gut beraten. Abgeschoben. Flüchtlingssozialarbeit zwischen Anspruch und Wirklichkeit“, Frankfurt 1997

Anmerkung (1)
Es handelt sich um die Entschließung vom 12. April 1989 zur Erklärung der Grundrechte und Grundfreiheiten, die vom 9. Juli 1991 zu den Menschenrechten, die vom 12. März 1992 zur Todesstrafe, die vom 18. Juli 1992 zur Europäischen Charta der Rechte des Kindes, die vom 11. März 1993 zur Achtung der Menschenrechte in der Europäischen Gemeinschaft, die vom 19. Januar 1994 zur Kriegsdienstverweigerung aus Gewissensgründen in den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft, die vom 8. Februar 1994 zur Gleichberechtigung von Schwulen und Lesben in der Europäischen Gemeinschaft, die vom 27. April 1995 zu Rassismus, Fremdenfeindlichkeit und Antisemitismus, die vom 18. Januar 1996 zum Menschenhandel, die vom 18. Januar 1996 zu den menschenunwürdigen Haftbedingungen in Gefängnissen in der Europäischen Union, die vom 29. Februar 1996 zu den Sekten in Europa, die vom 9. Mai 1996 zu der Mitteilung der Kommission über Rassismus, Fremdenfeindlichkeit und Antisemitismus, die vom 17. September 1996 zur Achtung der Menschenrechte in der Europäischen Union (1994), die vom 12. Dezember 1996 zum Schutz von Minderjährigen in der Europäischen Union, die vom 8. April 1997 zur Achtung der Menschenrechte in der Europäischen Union (1995), die vom 16. September 1997 zur Notwendigkeit einer Kampagne in der Europäischen Union zur vollständigen Ächtung der Gewalt gegen Frauen, und die vom 6. November 1997 zum Sextourismus mit Kindesmissbrauch und zur Verstärkung des Kampfes gegen Kindesmissbrauch und die sexuelle Ausbeutung von Kindern.


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