TAG DES FLÜCHTLINGS 1992

Zwischenbilanz zum Thema Europa und Asylrecht

Victor Pfaff

INHALT

• Grußwort des Vertreters des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen
• Warum sind Menschen auf der Flucht?
• Türkei
• Iran
• Afghanistan
• Sri Lanka
• Somalia
• Jugoslawien
• Rumänien
• Zwischenbilanz zum Thema Europa und Asylrecht
• Hetze, Missbrauch, Angst und Mitleid
• Was Sie tun können?
• Auszeichnung für PRO ASYL

I. Der Kampf um Bonn

Noch steht sie nicht auf der Tagesordnung des Bundestages, die Forderung: Weg mit dem Asylrecht. Fände sich eine Zweidrittelmehrheit, wäre sie verfassungsrechtlich zulässig. Das Grundgesetz verbietet nicht, das Asylgrundrecht durch eine institutionelle Asylgarantie zu ersetzen. Art. 79 III GG verbietet nur, Art. 1 und Art. 20 GG aufzuheben.

Diesen Weg zu gehen, schlagen inzwischen nicht nur Menschen vor, denen der Schutz der Flüchtlinge nie im Sinn gewesen ist (Stoiber z. B.). Kimminich, ein Grandseigneur des nationalen und internationalen Flüchtlingsrechtes, der noch 1989 „aus verfassungspolitischen Gründen gegen jede Änderung des Art. 16 I S. 2 GG“ votiert hat (1), schreibt in diesem Jahr: „Von Verfassungsänderungen ist wenig zu erhoffen. Die Streichung von Art. 16 II S. 2 GG wäre ehrlicher und würde die Asylgewährung auf der Grundlage einfacher Gesetze nicht behindern (2).“

Auf der Grundlage des Art. 16 GG sind seit Februar 1953 bis Ende 1991 – in knapp 39 Jahren – nur 156 980 Personen als asylberechtigt anerkannt worden. (3) Nicht das Schicksal dieser Menschen, die Zahl aber: lächerlich.

Was ist der Preis des hehren, heiligen Grundrechtes?

• Die Mißachtung internationalen Flüchtlingsrechtes: Bis heute hat sich dieser Staat geweigert, ein Verfahren für die Aufnahme von Flüchtlingen nach den Grundsätzen der Genfer Flüchtlingskonvention zur Verfügung zu stellen.
• Willkürhafte, sinn- und nutzlose Abschreckungsmaßnahmen gegen Asylbewerber im sozialen Bereich.
• Eine unerträgliche Verfahrensdauer zum Nachteil hauptsächlich der bona-fide-Flüchtlinge. Das Bundesamt Zirndorf läßt uns wissen, daß heute rund ein Viertel aller Verfahren zwischen ein und zwei Jahren bis zu einer Entscheidung des Amtes dauern. Davon betroffen sind gerade diejenigen Flüchtlinge, die nach wie vor in hohem Maße mit Anerkennung rechnen können (Iran, Afghanistan) oder doch nicht abgeschoben werden (Vietnam, Libanon).
• Eine denkbar engherzige Entscheidungspraxis auf allen Stufen des Rechtsweges und subtilste, an der Bedrängnis der geflüchteten Menschen vorübergehende Tatsachen- und Rechtserwägungen mit der Konsequenz zermürbender gerichtlicher Verfahrensdauer.
• Eine große Zahl von de-facto-Flüchtlingen: rechtlich und folglich sozial deklassierte Menschen.
• Ein ausgeklügeltes, wirksames System von Abwehrmaßnahmen jenseits des Territoriums der Republik durch Visumzwang und Sanktionen gegen Transportunternehmen.

Gerade letzteres hat das zunichte gemacht, was Art. 16 II S. 2 GG als besonders humanitäres, einzigartiges Grundrecht ausmachte: den Aufnahmecharakter: die verfassungsrechtliche Garantie auf Einreise zur Prüfung des Schutzbegehrens, auch wenn der Flüchtling einen Staat durchquert hat, in dem er möglicherweise hätte Schutz finden können. Man kann die Augen davor nicht verschließen: Auch wenn die Verteidiger dieses Verfassungsgrundrechtes immer wieder – mit Hilfe der Rechtsprechung gegen die verfassungsverbiegende Bundesverwaltung Teilerfolge erzielen konnten, die Gangart war ein Schritt vorwärts, zwei Schritte zurück.

Auf der Tagesordnung des Bundestages steht aber die Behandlung der Drucksache 12/2112 vom 18.2.1992. Art. 16 und Art. 24 GG sollen nach dem Willen der CDU/CSU-Bundestagsfraktion so geändert werden, daß künftig zwar ein Asylgrundrecht erhalten bleibt, aber nur für politisch Verfolgte, denen es gelingt, entweder direkt aus dem Verfolgerstaat oder über Länder in die Bundesrepublik Deutschland zu flüchten, in denen sie ebenfalls verfolgt werden oder die Gefahr besteht, daß sie von diesen Ländern in den Verfolgerstaat zurückgeschafft werden. (4) Andere Flüchtlinge werden an der Grenze zurückgewiesen oder, wenn sie schon eingereist sind, zurückgeschoben, und zwar in den Herkunftsstaat oder in den Staat ihres Transits. Der Hebel sollen Länderlisten sein, jeweils aktualisiert durch den Bundesminister des Innern, geordnet nach Verfolgerländern, die angeblich keine sind, und nach Ländern, in denen politisch Verfolgte angeblich sicher sind. Funktionierte das, wäre die Bundesrepublik Deutschland wegen der Zugangsbarrieren weitgehend „flüchtlingsrein“. Aber die Damen und Herren Abgeordneten der CDU/CSU-Bundestagsfraktion irren sich. Auf diesem Weg kann nicht einmal gelöst werden, was sie selbst unter dem Asylproblem verstehen. Denn solange ein Individualgrundrecht im Grundgesetz verankert bleibt, wirkt auch die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 IV GG, und Flüchtlinge können nicht kurzerhand abgewiesen oder aus dem Land entfernt werden. Auf diesem Weg gelöst würden elementare verfassungsrechtliche Grundsätze – nämlich aus der Verfassung herausgelöst: die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 IV GG. Eine Schleuse würde geöffnet, durch die nicht nur Flüchtlinge fallen, sondern der Rechtsstaat selbst. (5)

Kimminich schreibt: „Schließlich ist auch vorgeschlagen worden, durch einen Gesetzesvorbehalt dem Gesetzgeber oder der Exekutive die Möglichkeit zu geben, im Verordnungswege die Länder zu bezeichnen, aus denen während der Geltungsdauer der Verordnung Flüchtlinge als Asylberechtigte anerkannt werden dürfen oder nicht. Man verspricht sich davon eine gleichmäßige Berücksichtigung der im ständigen Wandel begriffenen politischen Lage in den verschiedenen Ländern. Aber auch dadurch würde das Asyl als individuelles Recht vernichtet; es würde seinen Grundrechtscharakter verlieren. Die bisherige Praxis hat bestätigt, daß politisch Verfolgte im Sinne von Art. 16 II S. 2 GG auch aus Ländern kommen können, in denen eine politische Verfolgung nicht stattfindet.“ (6)

Weil eine Zweidrittelmehrheit für die Änderung oder gar Abschaffung des Art. 16 II S. 2 GG gegenwärtig nicht erreichbar erscheint, haben die drei Asylregierungsfraktionen – CDU/CSU, FDP, SPD – erneut an der Gesetzgebungsschraube gedreht. (7) Für die SPD ist dies eine Daumenschraube, die zur Selbstverstümmelung führt, für die CDU/CSU ist dieser Entwurf die Lunte zur Sprengung des Asylgrundrechtes, für die FDP beides. Am 18. März 1992 haben mehr als zwei Dutzend Sachverständige – Professoren, Richter, Verwaltungsfachleute, Rechtsanwälte, Vertreter der Kirchen und Menschenrechtsorganisationen – dem Innenausschuß des Bundestages bescheinigt, der Entwurf sei in zentralen Punkten verfassungswidrig, undurchführbar, unannehmbar. Ausgangspunkte und Intention der Sachverständigen waren ganz verschieden (was dem einen sin Dr. Uhl, ist dem anderen sin Pfarrer Leuninger), aber Einmütigkeit herrschte in bezug auf diesen Gesetzentwurf. Doch was eine richtige Ministerialbürokratie ist, läßt sich dadurch nicht erschüttern, verkündete Herr Seiters noch während der Anhörung.

Was tun? Das Grundrecht auf Asyl aufgeben? Nein. Nötig ist eine europäische Politik zur Durchsetzung der Menschenrechte und ein europäisches Asyl- und Flüchtlingsrecht, das dem Flüchtlingsproblem gerecht wird.

Werden die im folgenden aufgezeigten Grundsätze auf europäischer Ebene realisiert, kann Artikel 16 Grundgesetz Bestand haben, ohne das wünschenswerte Ziel einer europäischen Harmonisierung zu stören. Das Bundesverwaltungsgericht hatte in seiner grundlegenden Entscheidung vom 7. Oktober 1975 (BVerwG I C 49.69) entschieden, daß der Kern des Asylgrundrechts im Refoulement-Verbot besteht: „Das Grundrecht auf Asyl hat einen klar umrissenen und unverzichtbaren Kerngehalt. Es verbürgt demjenigen, der vor politischer Verfolgung Zuflucht sucht, daß er 1. an der Grenze des zur Asylgewährung verpflichteten Staates nicht zurückgewiesen wird, 2. nicht in einen möglichen Verfolgerstaat abgeschoben wird, was einschließt, daß er auch in keinen Staat abgeschoben werden darf, in dem die Gefahr der weiteren Abschiebung in einen Verfolgerstaat besteht.“ Im übrigen sei das Asylgrundrecht ein sogenanntes offenes Grundrecht. Die Besonderheit bestehe in der Gewährung eines subjektiven Anspruchs auf Prüfung der Frage der politischen Verfolgung unter Einschluß der Rechtswegegarantie.

II. Der Marsch nach Brüssel

Im März 1992 hat das türkische Militär – zum wiederholten Male – auf das kurdische Volk schießen lassen. Zum ersten Mal gab es einen gewaltigen Querschläger. Der Täter steht nicht fest. Aber die Waffe: Sie ist deutscher Herkunft. Das Opfer ist auch deutscher Herkunft, es bezieht jetzt eine Ministerpension. Die vielen kurdischen Opfer brauchen keine Pension mehr. Was sie gebraucht hätten, haben wir in den Materialheften zum Tag des Flüchtlings 1990 und 1991 sehr deutlich angemahnt: Nicht den Einsatz deutscher Waffen gegen sie, sondern den Einsatz der Bundesrepublik Deutschland und der anderen Europaratstaaten zur Herstellung und Wahrung der Minderheitenrechte.(8)

Viel zu spät hören wir von Genscher, „das Vorgehen der türkischen Behörden stehe in Widerspruch zu den Verpflichtungen der Türkei aus dem Schlußdokument von Helsinki und der KSZE-Charta von Paris“. (9) Nicht die Bundesrepublik Deutschland ist es, sondern Osterreich, welches mit einer diplomatischen Note an die Türkei den KSZE-Mechanismus zum Schutz der Menschenrechte in Gang gesetzt hat. (10)

Es geht nicht darum, Recht zu behalten. Es geht darum, den Menschen und Minderheiten Recht zu verschaffen. Am Beispiel der kurdischen Minderheit soll das oberste Ziel einer europäischen Asylpolitik verdeutlicht werden: Eine europäische Flüchtlingskonvention muß in einem Teil I die Verpflichtung der Vertragsstaaten verankern, von allen einschlägigen völkerrechtlichen Instrumentarien gegen einen Verfolgerstaat bzw. Staat, der die Menschenrechte mißachtet, Gebrauch zu machen, um die Wahrung der Menschenrechte der Individuen und der Minderheiten durchzusetzen. Harmonisierung kommt von Harmonie. Harmonie schaffen bedeutet, ein ausgewogenes, maßvolles Verhältnis der Teile zueinander herzustellen. Die Bundesregierung und die Regierungen der Sehengen-Staaten dagegen verstehen unter Harmonisierung des Asylrechtes in erster Linie die gemeinsame Abwehr von Flüchtlingen, in zweiter Linie eine „Lastenverteilung“. (11) Harmonisierung der europäischen Asylpolitik und des Flüchtlingsrechtes heißt, im europäischen Gleichklang alle Anstrengungen zu unternehmen, auf der Grundlage der Satzung des Europarates, der Menschenrechtskonvention, der KSZE-Grundsätze einen Staat, notfalls unter Androhung von Sanktionen, zu zwingen, die eingegangenen völkerrechtlichen Verpflichtungen einzuhalten.

Teil II einer europäischen Flüchtlingskonvention muß, wenigstens als Absichtserklärung, enthalten, daß Flüchtlingen die Zuflucht zum Territorium der Vertragsstaaten nicht durch gezielte Visabeschränkungen und durch Sanktionen gegen Transportunternehmen erschwert oder unmöglich gemacht wird. Dieser Teil der Konvention hätte gezwungenermaßen nur Programmcharakter, denn solange es Nationalstaaten gibt, kann es den Staaten nicht verwehrt werden, den Zugang zum Territorium zu regeln, würde aber Art. 14 GG der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte vom 10.12.1948 aufgreifen und im Zusammenhang mit den übrigen Konventionsbestimmung verstärken. (12)

Die Zurückweisung, Zurückschiebung, Abschiebung eines Flüchtlings in einen sicheren Drittstaat darf nur dann erfolgen, wenn die zuständigen Organe des Drittstaates ad personam ausdrücklich die Zustimmung zur Übernahme des Flüchtlings erklären und zusichern, dauerhaften und effektiven Rechtsschutz zu garantieren.

Teil III einer europäischen Flüchtlingskonvention muß einen hohen Mindeststandard für einen effektiven Rechtsschutz der Flüchtlinge garantieren. Eine nur materiell-rechtliche Asylrechts-Harmonisierung würde unweigerlich zu Verstößen gegen das Refoulement-Verbot (Art. 33 GFK) führen, wenn nicht Verfahrensrechte garantiert sind. Soweit es um das Verwaltungsverfahren geht, enthält das Handbuch des UNHCR grundlegende, wichtige Hinweise. (13) Ganz entscheidend ist, daß der Antragsteller zu Beginn des Verfahrens Zeit und Hilfe (Beratung, Inanspruchnahme des UNHCR, Dolmetscher) zur ausreichenden Vorbereitung hat. Ein Überrumpelungsverfahren, wie es im neuen Entwurf eines Asylverfahrensgesetzes vorgesehen ist, wird dem Gebot eines fairen Verfahrens nicht gerecht. Im Handbuch des UNHCR wird völlig zu Recht gefordert, daß ein Flüchtling im allgemeinen die Möglichkeit haben muß, sich schriftlich auf seine Anhörung vorzubereiten. (14) Unabdingbar ist aber auch, daß alle Flüchtlinge gleichermaßen in angemessener Zeit angehört und beschieden werden, die Verfahren der sogenannten bona-fide-Flüchtlinge also nicht auf eine lange Bank geschoben werden.

Selbstverständlich sind die Anhörungen und Entscheidungen von unabhängigen, unparteiischen, sehr gut über die Herkunftsländer informierten Personen durchzuführen bzw. zu treffen, und zwar auf der Grundlage vollständiger, verläßlicher Informationen über die Lage in diesen Ländern.

Wenn dieser erste Verfahrensabschnitt eine umfassende, zufriedenstellende Prüfung eines jeden Falles garantiert, kann man sich versprechen, daß auch eine jurisdiktionelle Rechtsmittelinstanz zügig durchlaufen werden kann.

In einem weiteren Teil der Flüchtlingskonvention muß dann, wiederum für alle Vertragsstaaten einheitlich, ein prozessuales Rechtsmittelverfahren geregelt werden. Die Harmonisierung darf keinesfalls auch noch zu einer Einschränkung der Rechtsweggarantie des Art. 19 IV GG führen. Das Verfahren muß aus mindestens einer Instanz bestehen, jedoch ist zur Garantie der europäischen Rechtsvereinheitlichung eine Revisionsinstanz – etwa beim Europäischen Gerichtshof in Luxemburg – einzurichten. Dieser Forderung entspricht der „ins Unreine gesprochene“ Vorschlag der stellvertretenden SPD-Fraktionsvorsitzenden (Frankfurter Rundschau, 17.3.1992) nicht. Sie hebt lediglich auf eine materielle Asylrechtsvereinbarung ab und scheint damit die Kontrolle durch die dritte Gewalt aufgeben zu wollen.

Alle diese – eigentlich selbstverständlichen – Forderungen sind für internationale Organe nicht neu. (15)

Erst auf der Grundlage einer ausreichenden, verbindlichen Rechtsschutzgarantie kann einer materiell-rechtlichen Harmonisierung zugestimmt werden. Garantiert sein muß auch, daß ein Flüchtling ein subjektives Recht auf Prüfung des Asylgesuches wenigstens in einem der Vertragsstaaten hat. Normengrundlage können dann die Genfer Flüchtlingskonvention und Zuständigkeitsvereinbarungen, wie in den Abkommen von Schengen und Dublin vorgesehen, sein.

Der Marsch nach Brüssel kann kein nationaler Zug, kann nur ein europäischer Sternmarsch sein. Die Kräfte sind vorhanden. Es gilt, sie zu organisieren.

31.3.1992

Anmerkungen