TAG DES FLÜCHTLINGS 1995
Kriegsflüchtlinge brauchen eine Lebensperspektive
Die jahrelange bloße Duldung von Flüchtlingen
aus Bosnien-Herzegowina verstößt gegen die Menschenwürde
Victor Pfaff
INHALT
- Grußwort der Vertreterin der Hohen Flüchtlingskommissarin der Vereinten Nationen (UNHCR) in der Bundesrepublik Deutschland
- Kriegsflüchtlinge brauchen eine Lebensperspektive
-
GRENZEN: LAND, WASSER, LUFT
- Justizlotto am Flughafen
- Kein faires Verfahren für nigerianische Flüchtlinge
- Datenschutz ist Flüchtlingsschutz
- Ein natürlicher Tod
- Deutsche Ufer – Tod an der Grenze
- Festung Europa: Die Odyssee eines Deserteurs aus Kosova
- Verhaftet, gefoltert, verschwunden – wenn deutsche Behörden abschieben
- Lageberichte des Auswärtigen Amtes: Verharmlosung von Menschenrechtsverletzungen?
- Zweierlei Wahrnehmungen: Behördliche Auskünfte und die Realitäten vor Ort
IN DEN HERKUNFTSLÄNDERN
Im Zuge des sogenannten Asylkompromisses haben die Regierungsparteien und die Sozialdemokraten nicht nur ein Einwanderungsgesetz versprochen, sondern auch einen legalen Status für aufgenommene Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge bei gleichzeitiger» Entlastung des Asylverfahrens«. Die Versprechen sind nicht nur nicht erfüllt, sie werden gezielt hintertrieben. Kriegsflüchtlinge werden von Staats wegen in der Illegalität gehalten, gewissermaßen als Schubmasse, eine Masse, deren Abschiebung notgedrungen ausgesetzt ist, eine Masse von – wie es im Wörterbuch des Amtsteufels heißt – Schüblingen.
Problematik und Lösungsvorschläge werden nachstehend dargelegt. Ich beschränke mich auf die Flüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina, denn die humanitären und rechtlichen Fragen aller Flüchtlinge aus Ex-Jugoslawien zu behandeln, erforderte das ganze Heft. Bei den bosnischen Flüchtlingen ist zweierlei unbestritten: Sie sind Flüchtlinge, und: Niemand mutet ihnen auf absehbare Zeit die Rückkehr zu. Daß ihnen trotzdem noch immer kein legaler Status gewährt ist, macht den Vorwurf umso schwerwiegender: Das neue Deutschland verstößt gegen die Menschenrechte. Wenn jetzt nicht Einhalt geboten wird, wann dann?
Im März 1995 hielt ich auf einer Tagung der Evangelischen Akademie Tutzing dem Bayerischen Staatsminister des Innern, Dr. Beckstein, vor, die meisten Flüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina seien nun schon Jahre nur geduldet, folglich »ausländerrechtlich illegal« in Deutschland. Der Minister widersprach: Das stimme nicht, daß sie illegal seien. Wenn schon der oberste Chef der Fach- und Rechtsaufsichtsbehörde der bayerischen Ausländerämter nicht Bescheid weiß, ist es offenbar an der Zeit, die amtliche Begründung des § 56 I AuslG bekannt zu machen: »Die Duldung erschöpft sich in dem Verzicht auf Abschiebung. Sie gewährt dem Ausländer kein Aufenthaltsrecht. Sein Aufenthalt bleibt unrechtmäßig, seine Ausreisepflicht unberührt.«
Am Tag des Flüchtlings 1995 halten sich die meisten Flüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina schon drei bis vier Jahre hier auf, ausländerrechtlich als Illegale. Der Staat hat es nicht für nötig erachtet, diesen Flüchtlingen ein Aufenthaltsrecht, ein befristetes nur, zu gewähren. Schon hier entlarvt sich die Behauptung, Deutschland hätte so und so viele und im internationalen Vergleich jedenfalls die meisten Flüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina »aufgenommen« als Heuchelei. Wenn jemand in meiner Wohnung Schutz sucht und ich kann ihn nicht hinauswerfen, habe ich ihn nicht »aufgenommen«, auch dann nicht, wenn er Brot und Wasser von mir bekommt und putzen darf.
Es war ein bayerisches Gericht, welches schon 1988 per Urteil entschieden hat: Wer so mit Menschen umgeht, verletzt ihre Menschenwürde (VG Ansbach, Urteil vom 4. Mai 1988, AN 12 K 87.33064): »Denn es ist auch mit der Menschenwürde nicht vereinbar, Ausländer ohne rechtliche Regelung ihres Aufenthaltsstatus jahrelang im Bundesgebiet sich aufhalten zu lassen, ohne ihnen Gelegenheit zu geben, Fuß zu fassen, wenn die Möglichkeit der Rückkehr … auf unabsehbare Zeit hinausgeschoben wird.« Es geht dabei nicht um juristische Spitzfindigkeiten. Da der Aufenthalt eines geduldeten Ausländers per Gesetz räumlich auf das Gebiet des Bundeslandes beschränkt ist, geht es zum Beispiel um die Verweigerung der Möglichkeit, Bruder und Schwester oder Freunde in einem anderen Bundesland zu treffen. Es gibt Ausländerbehörden, die verweigern die Erteilung einer Erlaubnis, das Bundesland für kurze Zeit verlassen zu dürfen, mit der Begründung, das Gesetz sehe das nicht vor – anders als bei Asylbewerbern. Schon gar unmöglich ist eine Auslandsreise, genauer: Die Wiedereinreise ist unmöglich, denn die Duldung erlischt mit der Ausreise. Seit Inkrafttreten des ersten Ausländergesetzes im Jahre 1965 bis zum Sommer 1994 konnten Ausländerbehörden in dringenden humanitären Fällen mit sogenannten Wiedereinreisebescheinigungen aushelfen. Bundesinnenminister Kanther ist im Spätsommer 1994 auf den Gedanken verfallen, den Bundesgrenzschutz anzuweisen, solche ausländerbehördlichen Bescheinigungen für null und nichtig zu erklären und die Inhaber an der Grenze zurückzuweisen. Jetzt ist es den Flüchtlingen auch verwehrt, nächste Angehörige zu treffen, die der Krieg nach Österreich, in die Schweiz oder nach Kroatien verschlagen hat. Und der 17-jährigen Senada ist es nicht möglich, mit ihrer Klasse vier Tage nach London zu reisen, obwohl die Schulpflicht die Teilnahme an Schulausflügen umfaßt. Die Duldung begrenzt also auch die Schulpflicht. Alles nur Beispiele.
Schon 1981 hatte das Bundesverwaltungsgericht entschieden, es sei rechtswidrig, ja verfassungswidrig, Asylbewerber nur zu dulden; sie hätten ein Recht auf rechtmäßigen Aufenthalt (BVerwG, Urteil vom 19.05.1981, 1 C 168.79). Mit welchem Recht verweigert dieser Staat Menschen, die im Bewußtsein der Öffentlichkeit zurecht als (Bürger-) Kriegsflüchtlinge angesehen werden, einen rechtmäßigen Aufenthalt?
Ich lasse das Argument nicht gelten, Bund und Länder könnten sich nicht auf eine Kostenteilung einigen und deshalb könne die Regelung des § 32a AuslG nicht angewandt werden (Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis zur vorübergehenden Aufnahme von Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlingen). Warum sollte ein Kostenstreit zwischen Bund und Ländern eine Rechtfertigung dafür sein können, Flüchtlinge menschenrechtswidrig zu behandeln? Woher nehmen Bayern und Baden-Württemberg das Recht, auf Kostenbeteiligung zu bestehen, wo sie doch in Zeiten des Arbeitskräftemangels stärker als andere Bundesländer von den gut ausgebildeten und fleißigen Menschen aus Jugoslawien besonders profitiert haben? Natürlich flüchten Menschen nach Möglichkeit dorthin, wo sie früher gelebt haben und/oder Verwandtschaft vorfinden. – Nach wie vor und mehr denn je bin ich davon überzeugt, daß die Regelung des § 32a AuslG einzig den Zweck hat, es nicht zu einer Aufnahme von Flüchtlingen aus Kriegs- und Bürgerkriegsgebieten kommen zu lassen, jedenfalls dann nicht, wenn sie ohne Zustimmung deutscher Behörden eingereist sind.
Was rechtfertigt diese Behauptung? Das Völkerrecht und das nationale deutsche Recht enthalten eine ganze Reihe von geeigneten Instrumentarien, den Flüchtlingen aus Bosnien-Herzegowina einen angemessenen Status zu verleihen. Das wird nicht nur nicht gemacht, es wird staatlicherseits verhindert.
Zunächst gibt es die Möglichkeit, die Flüchtlinge – den größten Teil jedenfalls – als Flüchtlinge gemäß Artikel 1 a Nr.2 Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) anzuerkennen. Unter Berufung auf die höchstrichterliche Rechtsprechung verweigert das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge dies: Wo keine staatliche Zentralgewalt vorhanden sei, könne es keine politische Verfolgung geben. Dies ist in der Tat die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichtes (Urteile vom 26.10.1993 und vom 18.01.1994). Politische Verfolgung, so die Richter, könne nur staatliche Verfolgung sein. Wo es infolge Bürgerkrieges bzw. Krieges keine zentrale staatliche Gewalt (mehr) gebe, scheide politische Verfolgung im Sinne des Artikel 16a Grundgesetz aus. Aber auch die Genfer Konvention kenne, so wie sie in deutsches Recht transformiert worden sei, keine andere Begrifflichkeit, weder in Artikel 1a Nr. 2 noch in Artikel 33 GFK. Dieser Standpunkt ist falsch. Das Völkervertragsrecht ändert nicht durch Transformation in nationales Recht seinen Inhalt. Das Transformationsgesetz besteht auch im vorliegenden Fall nur aus einem einzigen Satz. Darin heißt es, das zwischenstaatlich Vereinbarte solle als nationales Recht gelten. Das Bundesverwaltungsgericht schert auch nicht, daß die Rechtsprechung vieler maßgeblicher Mitgliedsstaaten der Genfer Flüchtlingskonvention und vor allem UNHCR selbst auf einem anderen Standpunkt stehen: Die Ursache der Verfolgung ist gleichgültig: Wenn die in der Konvention genannten Güter verletzt sind und staatlicher Schutz nicht gewährt wird oder gewährt werden kann – dann ist der Betroffene schutzbedürftiger Flüchtling im Sinne der Konvention. Renner, Richter am Hessischen Verwaltungsgerichtshof, faßt seine Kritik an dieser Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes wie folgt zusammen: »…kann und muß konstatiert werden, daß sich Deutschland damit in einem weiteren Punkt von den gemeinsamen europäischen und teilweise weltweiten Mindeststandards entfernt.« (ZAR 1994, 85f.)
Des Imams Fatwa gegen Salman Rushdie mag nach der Vorstellung islamischer Gelehrter unabänderlich sein. Die Fatwa der Berliner Richter gegen die GFK ist jedenfalls nicht unabänderlich. Oft genug haben die Richter, übrigens auch die in Karlsruhe, ihre frühere Rechtsprechung aufgegeben.
Das Ausländergesetz bietet – auch abgesehen von den §§ 32, 32a-die Möglichkeit der Legalisierung des Status der Flüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina. Gerade die Erfahrung, daß ein Mensch, wenn er partout nicht abgeschoben werden kann, nicht dauerhaft nur geduldet werden kann, hat zur Einfügung der Vorschriften des § 30 III und IV geführt. In der amtlichen Begründung zu § 30 III heißt es: »Es ist weder sachgerecht noch entspricht es der gegenwärtigen Rechtspraxis, dem Personenkreis auf Dauer nur eine Duldung zu geben. Deshalb sieht die Bestimmung vor, daß der Aufenthalt legalisiert werden darf. Voraussetzung ist allerdings die fortbestehende Unmöglichkeit der Aufenthaltsbeendigung.«
Dementsprechend heißt es zum Beispiel im Erlaß des Hessischen Ministers des Innern vom 7. Mai 1992 zur aufenthaltsrechtlichen Behandlung Staatsangehöriger aus Bosnien-Herzegowina: »Anträgen auf Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis nach § 30 III und IV AuslG … ist mit Rücksicht auf den vorübergehenden Charakter der Maßnahme nicht zu entsprechen.« Inzwischen sind aber drei Jahre vergangen, die Maßnahme hat längst ihren »vorübergehenden Charakter« verloren. Es ist nicht im geringsten absehbar, wann und ob überhaupt jemals diese Flüchtlinge in ihre Heimat zurückkehren können.
Der hessische Minister, beharrlich hierauf und auf seinen eigenen Erlaß angesprochen und aufgefordert, den Ausländerbehörden endlich die Anwendung des § 30 III und IV nicht mehr zu verbieten, antwortete mir am 8. März 1995: »Die von Ihnen angeregte Anwendbarkeit des § 30 In und IV Ausländergesetz würde dazu führen, daß wegen des Gleichbehandlungsgrundsatzes allen Bürgerkriegsflüchtlingen aus Bosnien-Herzegowina Aufenthaltsbefugnisse zu erteilen wären, wenn sie die tatbestandlichen Voraussetzung des § 30 III oder IV Ausländergesetz erfüllten. Es käme somit im Ergebnis für einen Großteil dieser Flüchtlingsgruppe zu einer generellen Erteilung von Aufenthaltsbefugnissen, und zwar außerhalb der dafür vorgesehenen Regelung des § 32 bzw. § 32a Ausländergesetz.«
Die Befugniserteilung nach § 32 AuslG bedarf des Einvernehmens des Bundesministers des Innern. Die Befugniserteilung nach § 32a bedarf einer vorausgehenden Verständigung von Bund und Ländern, und zwar bis ins Detail der Vereinbarung. Nun also sollen diese Vorschriften Spezialregelungen mit einer Ausschlußwirkung gegen § 30 III und IV sein. Das ist keine Erfindung eines irregeleiteten hessischen Innenministers. Minister Bökel kann sich als Opfer einer Bund-Länder-Absprache sehen, die bereits in Ziffer 30.3.2 des Entwurfs der Verwaltungsvorschriften zum Ausländergesetz/90 Gestalt angenommen hat: »Die Aufenthaltsbefugnis (sc. nach § 30 III) wird nicht erteilt, wenn außer § 54 kein anderer Duldungsgrund vorliegt.« Die Flüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina werden eben nach § 54 geduldet.
Diese Verwaltungsvorschrift und die entsprechende Praxis, Befugnisse nach § 30 III bzw. IV zu verweigern, sind nicht aufrechtzuerhalten. Zunächst ist festzustellen, daß es zu § 30 IV eine entsprechende Verwaltungsvorschrift bisher nicht gibt. Dann aber: § 32a AuslG wurde erst im Zuge des sogenannten Asylkompromisses ins Gesetz eingeflickt. Die Vorschrift hat eine ganz andere Zielrichtung. Sie dient ausschließlich dem öffentlichen Verwaltungsinteresse, nämlich der Entlastung des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge und der Justiz, während § 30 III und IV im Interesse des Menschenrechtsschutzes und der Menschenwürde geschaffen sind. Mit § 32 verhält es sich anders. Die Vorschrift betrifft die Gruppenregelung im Befugnisbereich. Dementsprechend heißt es in der amtlichen Begründung: »Die §§ 30 und § 31 betreffen Einzelfallentscheidungen, denen wegen ihres singulären Charakters grundsätzlich keine Präzedenzwirkung zukommen kann und soll.« Nur: Wenn eine Regelung nach § 32 nicht zustandekommt, aus welchen Gründen auch immer, dann entfällt damit keineswegs das menschenrechtlich begründete Argument, Menschen nicht über Jahre hinweg ausländerrechtlich in der Illegalität zu belassen. Daraus folgt: Die Länder haben nicht nur das Recht, sondern sind verpflichtet, Aufenthaltsbefugnisse nach § 30 III bzw. IV zu erteilen, wenn eine Regelung weder nach § 32 noch nach § 32a zustandekommt.
Dieses Ergebnis ist auch in Anbetracht des § 35 II AuslG gerechtfertigt. Nach dieser Vorschrift kann 8 Jahre nach Beginn der Befugniserteilung der Wechsel in die unbefristete Aufenthaltserlaubnis vollzogen werden. Zeiten der Duldung werden aber nicht angerechnet. Heute sind Flüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina schon drei bis vier Jahre geduldet: Jahre, die nicht als Anwartschaftszeit bei § 35 II gerechnet werden können. Man sieht: Die Länder umgehen mit ihrer Duldungspraxis die gesetzliche Verfestigungsregel des § 35 II AuslG.
Mit einer differenzierten Altfallregelung könnte dem Interesse eines beträchtlichen Teils der Flüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina entsprochen werden. Entsprochen würde damit gleichzeitig, wie stets bei solchen Regelungen, dem öffentlichen Interesse. Welches öffentliche Interesse sollte an der dauerhaften Desintegration dieser Menschen mit all ihren Folgen bestehen? Keinerlei Normen stehen einer solchen Teillösung im Wege.
Viele bosnische Flüchtlinge haben früher in Deutschland gelebt, als Arbeitnehmer, als Kinder von Arbeitnehmern. Sie haben sich mit sauer Erspartem eine Existenz in Jugoslawien gegründet, ein Haus gebaut. Der Krieg hat alles zunichte gemacht. Nun sind sie wieder hier, doppelt unfreiwillig, und arbeiten wieder. Was spricht dagegen, diesen Menschen Deutschland als neue Heimat anzubieten, wo sie doch schon deutsch sprechen, sich zurechtfinden, früher den Wohlstand hier gemehrt haben und jetzt wieder arbeiten? Es würde sich insoweit um eine besondere Ausgestaltung der sogenannten Wiederkehroption handeln.
Es gibt bosnische Flüchtlinge, die sind zwar 1991/92 erstmals nach Deutschland gekommen, aber hier lebten und leben Eltern, Kinder, Geschwister. Sie haben selbst ohne Belastung der öffentlichen Hand Wohnung und Arbeit gefunden. Warum soll nicht auch ihnen ein Bleiberecht angeboten werden?
Schließlich bietet sich eine Altfallregelung für jene Flüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina an, die aufgrund früherer Erlasse eine Befugnis schon erhalten haben. Es sind die »Kinkel-Zug-Flüchtlinge«, die Kranken und Verwundeten und z.T. jene, zu deren Gunsten eine Lebensunterhaltsgarantie von privater Seite abgegeben war.
In allen drei Fallgruppen bietet sich das bewährte Instrument einer erlaßrechtlichen Stichtagsregelung an, verbunden mit anderen Voraussetzungen – ein vielfach erprobtes, para-legales, aber keineswegs rechtswidriges Instrument.
Ich fasse zusammen:
- Die Rechtsstellung nach der Genfer Flüchtlingskonvention muß jenen Kriegs-und Bürgerkriegsflüchtlingen zukommen, die die Voraussetzungen nach der Genfer Konvention nach internationaler Rechtsüberzeugung erfüllen.
- Der Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis nach § 30 AuslG steht jedenfalls dann nichts im Wege, wenn eine Bund-Länder-Gruppenregelung nicht zustandekommt, obwohl Flüchtlinge bereits jahrelang hier geduldet werden. Denn die Würde des Menschen ist unantastbar, und sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt.
- Ein differenziertes Angebot an bestimmte Gruppen der Flüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina in Form einer Bleiberechtsregelung entspricht heute dem humanitären Interesse und widerspricht weder völkerrechtlichen noch fiskalischen Interessen.
