DIE ZEIT
Nr. 44 vom 28.10.1999

Das Asylrecht lässt sich nicht halten

Das Gespräch führte Martin Klingst
Textdokumentation: Josef Hrycyk

Die Entscheidung über ein Asylgesuch sollte sich stärker an moralischen als an juristischen Maßstäben orientieren

Wie umgehen mit Flüchtlingen und Einwanderern?
Was tun gegen Kriminelle?
Gespräch mit Bundesinnenminister Otto Schily

Herr Minister, zwölf weitere Staaten drängen in die Europäische Union, und auch die Türkei möchte zum Club gehören. Bei den Parlamentswahlen in Österreich hat nun eine Partei fast ein Drittel der Stimmen gewonnen, die planvoll Ängste vor einer Erweiterung der EU und vor neuen Flüchtlingen schürt. Bereitet Ihnen das Sorge?

Große Sorge. Denn gerade unser Nachbarland – das müssten eigentlich alle Österreicher wissen – hat seine Zuwanderungsprobleme objektiv gut im Griff. Zum Glück
Die Entscheidung über ein Asylgesuch sollte sich stärker an moralischen als an juristischen Maßstäben orientieren
haben wir in Deutschland keinen Jörg Haider.
ZEIT: Fürchten Sie nicht auch, dass sich die EU mit der Osterweiterung übernimmt?

Selbstverständlich müssen wir uns ernsthaft fragen, bis wohin wir die Grenzen der EU ziehen dürfen. Länder wie zum Beispiel Ungarn, Tschechien und Polen werden in absehbarer Zeit in die Union aufgenommen werden. In welchem Ausmaß und in welchem Zeitraum der Erweiterungsprozess künftig fortgesetzt werden kann, vermag niemand vorauszusagen. Jedenfalls müssen wir strikt darauf achten, dass die Sicherung der Außengrenzen der Europäischen Union mit ihrer Erweiterung nicht vernachlässigt wird. Bis zu einem gewissen Grade lassen sich Ängste der Menschen vor neuen Wanderungsbewegungen verstehen. Solche Ängste sind auch anderswo vorhanden. In Polen beispielsweise fürchtet man eine Zuwanderung aus dem Westen.

Sie selbst haben vor einem Jahr mit dem Satz für erhebliche Unruhe gesorgt: „Die Grenzen der Belastbarkeit durch Zuwanderung sind überschritten.“ Wünschen Sie heute, Sie hätten das so nie gesagt?

Warum? Ist die wirklichkeitsnahe Beschreibung unserer aktuellen Situation nicht mehr erlaubt? Verantwortliche Politik muss sich auf die Tatsachen einlassen. Es kommen jährlich im Schnitt rund 100 000 Asylbewerber, eine Vielzahl von ihnen bleibt auf Jahre, wenn nicht sogar auf Dauer bei uns. Hinzu kommen rund 100 000 Aussiedler mit großen Integrationsproblemen. Die illegalen Einwanderer, die in keiner Statistik auftauchen, rechne ich gar nicht mit.

Die Grünen sagen, wir brauchen darüber hinaus weitere Zuwanderung. Warum sind Sie anderer Meinung?

Weil wir mehr Menschen für absehbare Zeit nicht verkraften können. Meine Antwort auf die Forderung der Grünen, jährlich 200.000 weitere Einwanderer aufzunehmen, lautet schlicht: Nennt mir das Bundesland und die Kommune, die bereit wären, weitere Menschen aufzunehmen. Dann bin ich gern bereit, über ein Zuwanderungsgesetz zu reden. Sonst bleibt es ein akademischer Streit. Das schließt nicht aus, dass wir das Ausländerrecht in einigen Fragen flexibler gestalten. Im Übrigen lassen sich die Fragen von Zuwanderung und Asyl sowieso nicht mehr nationalstaatlich, sondern nur noch europäisch regeln.

So wie es kürzlich auf dem EU-Gipfel in Tampere vereinbart wurde? Wie könnte eine gemeinsame Asylpolitik denn aussehen?

Nach dem Amsterdamer Vertrag sind wir zu dieser gemeinsamen Politik längst verpflichtet, und es gibt bereits etliche Vorschläge. Für mich sind vier Punkte besonders wichtig. Erstens, dass wir zwischen Zuwanderung, Asyl und dem Schutz für Bürgerkriegsflüchtlinge sehr genau unterscheiden. Zweitens, dass wir uns verstärkt bemühen, die Bedingungen in jenen Ländern zu verbessern, aus denen die meisten Flüchtlinge kommen. Dass wir drittens Bürgerkriegsflüchtlinge wie zum Beispiel die aus dem Kosovo möglichst heimatnah unterbringen. Viertens müssen wir die Lasten der Wanderungsbewegungen innerhalb der Union gerechter verteilen als bisher. Es geht nicht, dass nur wenige Länder diese Menschen aufnehmen und auch allein die Kosten tragen.

Die Briten haben aber soeben in Tampere eine ausgewogenere Verteilung von Flüchtlingen und Asylbewerbern strikt abgelehnt.

Ohne eine gerechtere Lastenteilung wird es aber keine gemeinsame Politik geben. Im Fall der Kosovo-Flüchtlinge ist uns doch ein solcher Ausgleich gelungen.

Nur unter großen Schwierigkeiten.

Wir Deutschen haben mit Erfolg vorgeschlagen, es den Dänen nachzumachen. Die haben im nationalen Rahmen ihre Gemeinden zusammengetrommelt und gesagt: Niemand von euch wird gezwungen, Flüchtlinge aufzunehmen. Aber wer sich verweigert, muss sich gegenüber den anderen in einem gewissen Sinne auch moralisch rechtfertigen. Das hat gewirkt. Als es nun innerhalb der EU um die Verteilung von Kosovo-Flüchtlingen aus Mazedonien ging, haben wir ebenso argumentiert. Natürlich hoben nicht sofort alle die Hand, aber am Ende machten sie doch mit. Für den Anfang war dieser Weg gar nicht so schlecht.

Ein gemeinsames europäisches Asylrecht – das kann doch nur heißen: Einigung auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner. Hat das deutsche Grundrecht auf Asyl – auch in seiner seit 1993 gerupften Fassung – überhaupt noch eine Überlebenschance?

Da es eine gemeinsame Asyl- und Flüchtlings- politik nur geben wird, wenn sich alle einstimmig darauf verständigen, wird noch viel Zeit vergehen. Aber eines müssen wir realistisch sehen: Europa wird nicht einfach unsere Regelungen übernehmen. Ein subjektives Recht auf Asylgewährung wird die EU nicht akzeptieren. Orientierungspunkt wird, wie in Tampere beschlossen, die Genfer Flüchtlingskonvention sein.

Kriegen wir also in Deutschland über kurz oder lang eine neue Asyldebatte?

Das kann ich grundsätzlich nicht ausschließen. Es gibt ja auf europäischer Ebene bereits eine Debatte darüber, wie wir zu Regelungen gelangen, die zwischen Asylsuchenden, Bürgerkriegsflüchtlingen und einfachen Emigranten besser differenzieren. Auch hinsichtlich der Frage, ob unser Verfassungsrecht und die einfachen Asylgesetze auf diesem Gebiet die ideale Lösung sind, darf kein Denkverbot verhängt werden.

Wird es Asyl also künftig nur noch von Staates Gnaden geben?

Ein Asylsuchender ist kein Schuldiger, der um Gnade bittet. Wir müssen uns aber mit Blick auf Europa und auf die europäische Asylrechtsdebatte dem Gedanken öffnen, dass nicht jede Wohltat, die wir einem Menschen zuwenden, einklagbar sein muss. Ein Gast hat Hilfsbereitschaft verdient, aber in allen Ländern außerhalb Deutschlands kann er diese nicht gerichtlich erzwingen.

Warum eigentlich nicht, wenn dem Hilfesuchenden sonst die Tür versperrt bliebe?

Weil die Asylgewährung in erster Linie auf dem freiwilligen Entschluss einer Gesellschaft beruht. Natürlich muss die Selbstverpflichtung des Staates zur Asylgewährung durch eine unabhängige Institution abgesichert werden. Diese muss die Asylbegehren prüfen und aufgrund ihrer moralischen, politischen und sonstigen Einschätzung zu einer Entscheidung gelangen. Zu einem solchen Verfahren verpflichtet uns bereits die Genfer Flüchtlingskonvention. Aber die Gerechtigkeitsgewähr der Entscheidung über ein Asylgesuch sollte sich meiner Meinung nach stärker an moralischen Maßstäben als an juristischen Klauseln orientieren. Und seien wir doch einmal ehrlich: Die alte Fassung des Grundrechts auf Asyl hat den Menschen zwar das liberalste Zugangsrecht nach Deutschland verschafft, hatte aber zugleich die illiberalste Anerkennungspraxis in Europa zur Folge.

… was nicht am Grundrecht lag, sondern an dessen steter Beschneidung durch den Gesetzgeber und die Gerichte.

Das Problem ist komplizierter. Aber: Ohne eine enge Auslegung des Begriffs „politische Verfolgung“ wäre der Zustrom von Flüchtlingen vor allem in diesem Jahrzehnt nicht mehr zu steuern gewesen.

Ist es aber nicht anachronistisch, dass bis heute nur die Opfer staatlicher Verfolgung Asyl erhalten? Keine Chance haben beispielsweise jene Algerier, die nicht vor ihrem Staat, sondern vor dem Terror islamistischer Fundamentalisten fliehen. Was antworten Sie Ihrem grünen Koalitionspartner, der gerade hier auf mehr Großzügigkeit pocht?

Ich antworte erstens: Wenn das Leben dieser Menschen daheim konkret bedroht ist, schicken wir sie nicht zurück. Zweitens: Es erscheint in der Tat widersprüchlich, islamischen Fundamentalisten, die in Algerien blutige Mordtaten verüben und deshalb vom algerischen Staat verfolgt werden, Asyl zu gewähren, nicht aber den Opfern dieser Anschläge. Drittens: Wer diesen Widerspruch sieht, muss sich fragen lassen, ob und wie wir eine flexiblere Praxis der Asylgewährung erreichen können. Mit unserem gegenwärtigen Rechtsanspruch auf Asyl ist das schwierig. Die Sache droht sonst auszuufern. Wo wollen Sie die Grenze für nichtstaatliche Verfolgung ziehen?

Die Grünen verlangen, dass Sie endlich auch ein anderes Versprechen aus dem Koalitionsvertrag einlösen: eine dauerhafte Aufenthaltserlaubnis für jene Asylbewerber, die nicht anerkannt worden sind, aber schon seit vielen Jahren hier leben. Wann kommt diese Altfallregelung?

Zunächst einmal ganz grundsätzlich: Die Dauer des Aufenthaltes allein darf nicht zu einem verfestigten Aufenthaltsrecht führen. Denn sonst wäre jeder, der sein Verfahren mutwillig herauszögert, im Vorteil. Gleichwohl gibt es in begrenzter Zahl abgelehnte Asylbewerber, die wir aus vielerlei Gründen nicht zurückschicken können und wollen. Für sie will ich eine dauerhafte Aufenhaltsregelung, nur kann ich diese nicht allein beschließen, sondern ich bin auf die Mitwirkung der Länder angewiesen. Die Innenminister von CDU und CSU haben sich bisher einer großzügigen Altfallregelung widersetzt. Und der Einfluss der Kirchen auf die sogenannten C-Parteien scheint auf diesem Gebiet eher schwach zu sein.

Großes Entgegenkommen zeigen Sie den Grünen nicht.

Wissen Sie, in der deutschen Asyldiskussion schwingen seit jeher viele Emotionen mit. Doch in der Politik muss man zwischen dem individuellen Schicksal und dem gesellschaftlichen Problem unterscheiden. Ein katholischer Professor für Moraltheologie hat mir dazu eine lehrreiche Geschichte erzählt: Einer seiner Studienkollegen war ein großer Verehrer der indischen Kultur. Vor seiner Hoteltür in Bombay stolperte er eines Morgens über ein Findelkind. Er wollte es nicht im Stich lassen, wusste aber auch nicht, was er tun sollte. Schließlich erhielt er den Rat, es in ein Heim zu bringen. Für 500 Dollar sei dort das Kind bis zu seinem zwölften Lebensjahr bestens versorgt. Der junge Mann kratzte sein letztes Geld zusammen, brachte das Kind ins Heim und fühlte sich erleichtert. Doch am nächsten Tag lagen vor der Hoteltür zwanzig Findelkinder. Das ist ein eindrucksvolles Beispiel dafür, wie sich ein vermeintlicher Einzelfall über Nacht zu einem gesamtgesellschaftlichen Problem entwickelt.

Sie selbst waren doch einst ein glühender Verfechter des Grundrechts auf Asyl. Jetzt wollen Sie es am liebsten ganz abschaffen. Warum dieser Sinneswandel?

Ich leiste mir den Luxus des Denkens und prüfe deshalb, ob eine Rechtsnorm in der Wirklichkeit das einlöst, was sie verspricht. Dabei ist meine Skepsis gewachsen, ob unsere gegenwärtige Rechtslage die notwendige Differenzierung zwischen Asylsuchenden, Bürgerkriegsflüchtlingen und Migranten aus anderen Beweggründen fördert oder eher hindert.

War es etwa auch dieser Wirklichkeitsblick, der aus Ihnen einen Befürworter des großen Lauschangriffs gemacht hat?

Das heißt bitte akustische Wohnraumüberwachung.

Meint aber dasselbe.

Nein, Ihr Begriff ist polemisch.

Herausgekommen ist gleichwohl ein arg gestutztes Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung, dessen karger Kern nun ebenso wie beim Grundrecht auf Asyl von unzähligen Worten verhüllt wird.

Ich gebe zu, beide Grundrechtsänderungen waren keine Meisterleistung juristischer Formulierungskunst, und ich nehme insofern gesenkten Hauptes die Kritik entgegen. Was die Sache angeht, bin ich allerdings nach wie vor überzeugt, dass wir richtig gehandelt haben. In beiden Fällen hat mich die Wirklichkeit zu neuen Einsichten gebracht – auch bei der elektronischen Wohnraumüberwachung. Der moderne demokratische Staat ist nicht mehr der böse Leviathan, wie manche meinen, sondern die wirklichen Gefahren gehen heute von großen kriminellen Organisationen aus, die das Fundament von Staat und Gesellschaft von innen her zu zerstören drohen. Das ist zugleich eine massive Bedrohung der Freiheitsrechte des Einzelnen.

Sie reden jetzt wie ein Konservativer. Glauben auch Sie an einen Paradigmenwechsel?

Die Freiheit des Einzelnen vor Verbrechen zu schützen ist eine Kernaufgabe des Staates. Freiheit und Sicherheit sind eine untrennbare Einheit. Das ist seit jeher sozialdemokratische Grundüberzeugung. Manchen fällt diese Einsicht schwer, weil sie immer noch in einem antagonistischen Verhältnis zum Staat leben. Der Staat hat aber inzwischen einen grundlegenden Wandel vollzogen in seiner demokratischen und rechtsstaatlichen Struktur.

Ihr Vertrauen in Ehren, aber in keinem anderen demokratischen Land der Welt hört der Staat so viele Telefonapparate ab wie in Deutschland. Beunruhigt Sie es nicht, dass selbst der fürsorgliche Staat, der es gut mit seinen Bürgern meint, dermaßen über die Stränge schlägt?

Ihr Zahlenvergleich täuscht, weil die entsprechenden Statistiken nach unterschiedlichen Methoden geführt werden. Selbstverständlich dürfen Telefonüberwachun- gen nicht überhand nehmen. Wir haben uns deshalb vorgenommen, die Praxis der Telefonüberwachungen zu überprüfen. Aber eines will ich festhalten: Die Telefonüberwachung führt häufig zu beachtlichen Erfolgen in der Bekämpfung von Drogen- und Menschenhandel.

Was aber nicht heißen kann, dass der Staat ohne Rücksicht auf Verluste mitlauscht.

Gewiss nicht. Ich bin nicht dafür, dass wir sozusagen vorbeugend alle Menschen unter ein totales Kontrollsystem stellen – von der Telefon- bis zur Videoüberwachung.

Ihr Kollege aus Hessen, Innenminister Volker Bouffier, hat vorgeschlagen, mit Videokameras öffentliche Plätze und Schulhöfe zu kontrollieren. Der private Mensch als öffentliches Wesen – ist das unsere Zukunft?

Ich hoffe nicht. Die Videoüberwachung kann in bestimmten Situationen hilfreich sein. Im Augenblick wird diskutiert, ob man so nicht jüdische Friedhöfe kontrollieren sollte, um endlich die Grabschänder dingfest zu machen, die wir auf andere Weise anscheinend nicht schnappen können. Darüber muss man ernsthaft nachdenken. Aber es bleibt eine ambivalente Sache, zumal für jene, die als Angehörige und Trauernde den Friedhof besuchen. Ihre Privatsphäre wird gestört. Es wäre jedoch eine Torheit, wollten wir nun auch Schulhöfe mit Videokameras bestücken, um so Schüler zu disziplinieren. Die Lehrer müssen sich schon die Mühe machen, persönlich auf dem Schulhof die Aufsicht zu führen, damit sie bei einem Fehlverhalten der Schüler sofort eingreifen können.

Telefonüberwachung, Lauschangriff, Kameraaugen – immer geraten dabei auch gänzlich Unbeteiligte ins Visier. Welchen Stellenwert hat für Sie als Sozialdemokraten noch der eherne Grundsatz: Der Staat muss einen unbescholtenen Bürger in Ruhe lassen?

Sie malen Gespenster an die Wand. Die totale Staatskontrolle, der gläserne Bürger – das sind völlig überspitzte Metaphern. Selbstverständlich achtet der Rechtsstaat die Freiheitsrechte seiner Bürger. Aber in den Demokratien droht heute nicht die Gefahr einer Übermacht, sondern eher einer Ohnmacht des Staates. Auch was den Datenschutz angeht, gibt es heute eher Probleme im privatwirtschaftlichen Bereich. Wissen Sie, was heute im privatwirtschaftlichen Verkehr mit den persönlichen Daten geschieht?

Werden Sie darum den Datenschutz gegenüber den Privaten bald stärken?

Wir sind noch mitten in der Diskussion, aber dieses Thema ist für die Zukunft der Gesellschaft von großer Bedeutung, und wir werden etwas tun.

Herr Minister, wo schlägt das Herz des Sozialdemokraten Otto Schily?

Die Antwort ergibt sich aus der Physiologie des Menschen: in der Mitte.